История управленческой мысли - В. И. Маршев

что в программе спецкурса есть «Исторический обзор государственного управления на Западе и в России», несколько вопросов, посвященных английскому государственному управлению, французскому, германскому самоуправлению и строю общественных союзов (акционерных обществ) в этих же странах, в Соединенных Штатах, Голландии и Австрии, то становятся понятными системность и широта взглядов Гольцева, грандиозность задуманных им научных исследований по управлению, выбор эмпирических методов научного исследования.

Использование этих методов исследования, по мнению Гольцева, позволяет установить устойчивые принципы управления, необходимые в реальной управленческой деятельности. «Задачу прикладной части учения об управлении (или «искусства управления»)составляет… выработка принципов в безгранично-обширной области отношений между управляющими и управляемыми».

Вопросы и идеи учебного курса В.А. Гольцев излагал и развивал в своих многочисленных научных работах, журнальных статьях, в том числе в газете «Самоуправление». Чаще всего он возвращался к проблеме самоуправления – в работах «Государство и самоуправление» (1882), «Самоуправление и децентрализация» (1885)и др. Вот как, например, он разделял административную децентрализацию (т. е. управление на местах без законодательной власти), самоуправление по Штейну и собственно самоуправление в работе «Государство и самоуправление»: «И теоретическая мысль, и исторический опыт указывают… на невозможность правильного единовременного существования двух начал, одно из которых положено в основу общегосударственного управления, а другое – в основу местного самоуправления. Эти два начала непременно вступят в борьбу между собой. Крепкая центральная власть низведет самоуправление на степень своего служебного органа, превратит его в замаскированную бюрократию.

Для центральной власти возникают при таком устройстве значительные выгоды: многие общегосударственные потребности начинают покрываться мнимым самоуправлением, которое является в глазах населения ответственным за усиление налогов. Местные представительные учреждения становятся в действительности сборщиками податей, финансовыми агентами государства, отстраняющегося от неприятной обязанности стоять лицом к лицу с народом. Вся выгода при этом на стороне правительства, а вся ответственность – на стороне бессильного самоуправления…Понятно, что лица, которые будут занимать должности в таком самоуправлении… станут послушными орудиями администрации, так как ее усмотрением в конце концов определяется просьба и этих лиц, и самих учреждений. Наоборот, сильное самоуправление естественно стремится вверх, к расширению своего принципа на весь государственный строй».

Не нужно думать, что Гольцев, опасаясь цензуры, так замаскированно выражал идеал будущего коммунистического общества (пусть даже утопического). Уже на следующей странице он, как верный апологет самодержавия, пишет: «Помимо представительных учреждений (т. е. всесословных в его концепции самоуправления. – Авт.) бывают еще две формы государственного устройства: непосредственное решение всех вопросов управления народом, вечем, и бюрократический способ управления. Что касается до первой формы, то в больших государствах нового мира она неосуществима. Все здоровое и основательное в таком принципе осуществляется при широко развитом самоуправлении. Для сложных и общегосударственных дел такая система неприменима…Говорить о негодности бюрократического строя государственной жизни излишне, потому что эта негодность очевидна. Только с устранением бюрократических пут, которые связывают живое движение народа, монархическая власть получает возможность осуществить свое высокое призвание, т. е. являться носительницею справедливости, покровительницею обездоленных в исторической борьбе слоев населения».

Критики, отмечая оригинальность содержания и структуры учебного курса В.А. Гольцева, указывали на недоработанность курса, отсутствие в нем некоторых запланированных частей, недостаточность (по объему) изложения вопросов и функций управления благосостоянием, мероприятий, относящихся к хозяйственной жизни. Недостатки объяснялись новизной курса и отсутствием, к сожалению, возможности повторить его чтение в университете. И даже в таком виде (особенно с учетом более поздних работ В.А. Гольцева) спецкурс «Учение об управлении» не только впервые в России охватил и исследовал систематически по существу все методологические вопросы науки управления (ее предмет, задачи и методы исследования, функции и соответствующие органы управления), но и развил взгляды представителей мировой управленческой мысли.

«Учение о внутреннем управлении» В.В. Ивановского. Независимо от В.А. Гольцева подобный курс в 1883 г. в Казанском университете начал читать В.В. Ивановский (1854–1926). В 1878 г. В. В. Ивановский закончил юридический факультет Казанского университета. Там же защитил обе диссертации: магистерскую на тему «Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России» (1882) и докторскую на тему «Организация самоуправления во Франции и Пруссии» (1886). В 1886 г. он стал профессором кафедры государственного права. Два года (1883–1885) стажировался в университетах в Берлине и Вене. В 1883 г. он впервые прочитал курс «Учение о внутреннем управлении», который во многом перекликался с теоретическими взглядами Л. Штейна.

По общепринятой тогда форме В.В. Ивановский начал свое чтение со вступительной лекции, в которой изложил основное содержание, логику и структуру курса. Его научная концепция управления базируется на содержании функций государственной деятельности. Он считал, что всякое государство (с момента появления первых государств, т. е., по мнению Ивановского, «не ранее конца XV в. и начала XVI в.») выполняет две задачи: «защищает личность от угрожающих ей опасностей» и «положительно содействует благосостоянию личности, предпринимая для этой цели те или другие положительные меры, создавая те или другие учреждения».

Если в первом случае государство действует принудительным способом, то во втором – государственная деятельность носит «поощрительный или попечительный характер». Хотя, исследуя историю становления науки о внутреннем управлении (науки о полиции), Ивановский указывает на периоды в развитии государств, когда полиция благосостояния (как часть деятельности государства) носила принудительный характер, когда «государство… имело несомненное право безграничного вмешательства в частную жизнь с целью облагодетельствования граждан, с целью сделать их счастливыми во что бы то ни стало… Лишь с конца прошлого и особенно начала нынешнего столетия начинает постепенно проникать как в умы государственных людей, так и мыслителей более правильное понимание задач и характера деятельности государства в сфере внутреннего управления… Стало понятным, что государство в деле народного благосостояния может и должно взять на себя роль лишь, так сказать, пособника, являться со своей деятельностью там, где есть в этом действительная необходимость, т. е. там, где частной индивидуальной или общественной деятельности оказывается недостаточно».

Примерно с 30-х годов XIX в. для обозначения внутренней деятельности государства начинают употребляться термины «администрация» и «внутреннее управление». Точнее, «в государствах, достигших наиболее высокой ступени развития, под внутренним управлением разумеется та отрасль государственной деятельности, которая имеет целью содействие гражданам в деле удовлетворения их потребностей, в деле их развития и совершенствования, коль скоро их собственные силы для этого оказываются недостаточными».

В.В. Ивановский намерен был читать только о той сфере, которая относится к государственной деятельности в положительной форме, т. е. осуществляемой в форме попечительства, создания различного рода учреждений по управлению благосостоянием, использования разнообразных организационных и других средств и мер. Пытаясь разобраться во множестве средств и форм внутреннего управления и пользуясь историко-сравнительным методом исследования, В.В. Ивановский изучил деятельность многих государств и пришел к выводу, что необходима систематизация как самих управленческих мер и форм, так и соответствующих разделов науки.

Изучив историю различных государств, ибо «только наблюдение и изучение действительной жизни, а