Избранные труды. Том IV - Олимпиад Соломонович Иоффе

Как водится, один антидемократический шаг влечет за собой и другой. Распустив парламент, Ельцин решил, что этим созданы наилучшие условия для разработки и введения в действие новой Конституции без обсуждения ее в парламенте, который временно не существовал. Проект новой Конституции был разработан тайно, специально сформированным для этого органом под названием «Конституционное совещание», опубликован в ноябре 1993 г. и вынесен для голосования на народный референдум 12 декабря того же года. Обсуждаться надлежащим образом этот проект не мог не только по причине отсутствия парламента, но также и потому, что от публичных обсуждений, следуя примеру принятия прежних конституций, вообще воздерживались. Их заменили обсуждением в специальных институтах и ведомствах. Избиратели могли сказать либо «да», либо «нет», т. е. даже меньше, чем на народном собрании Древнего Рима, где вместо «да» или «нет» избиратель мог также сказать «поп liquet» (вопрос неясен). Для действительности этого референдума требовалось участие всего лишь 50 % избирателей, отвечающих установленным требованиям. Оставляя в стороне слухи о подтасовке итогов голосования, нельзя все-таки оценить событие 12 декабря 1993 г. как всенародное одобрение проекта Конституции, ибо этот проект поддержало менее 50 % избирателей. Поразительно, что, будучи уверенным в своей победе, предрешенной наиболее благоприятной процедурой, Ельцин не включил в проект права президента распустить парламент под тем предлогом, который он использовал в сентябре 1993 г. Такое право принадлежит президенту теперь только в двух случаях: отклонение парламентом кандидатуры председателя правительства, предложенной президентом, и выражение недоверия парламентом действующему правительству. Но даже в этих случаях роспуск президентом парламента становится возможным лишь при определенных дополнительных условиях. Отклонение проектов законов, вызвавшее в 1993 г. парламентский кризис и не предусмотренное прежней Конституцией, осталось также за пределами регулирования Конституции от 12 декабря того же года. Нет сильнее доказательства, свидетельствующего о понимании Ельциным антиконституционности и антидемократичности своего поведения накануне кровопролития 1993 г. и в его процессе.

В начале 1994 г. был избран новый российский парламент. Уровень легитимности этого парламента может быть оценен соответствующим образом, если принять во внимание, что его выборы требовали участия всего лишь 25 % избирателей, и весь парламент теоретически мог быть избран 13 % голосов от общего числа избирателей. Трудно представить себе подобные выборы, которые имели бы место в истории и были законными с точки зрения всех установленных формальностей. Такие формальности противоправны сами по себе, особенно если исходят от государства, считающего себя правовым и демократическим.

В то же время нарушение демократии оказалось очень заразительным, искушая тех, кто прибег к нему хотя бы однажды, следовать тем же путем снова и снова. В изъятие из общего правила о четырехгодичном сроке полномочий вновь образованного парламента, те, кто был избран на основе Конституции 1993 г., должны были проработать только два года (возможно, из-за сомнительной легитимности выборов). Тем не менее парламентские и правительственные круги уже пытались обсуждать вопрос о продлении полномочий парламента и президента, соответственно, с 1994 по 1996 г. и с 1996 по 1998 г. Процедура, намеченная с этой целью в устных дискуссиях, выглядит очень простой: это может быть сделано с согласия большинства депутатов парламента и субъектов Российской Федерации. Однако эта процедура, простая с виду, имеет один недостаток: она противоречит действующей Конституции, ограничивающей срок полномочий президента и действующего парламента. Конституция явилась результатом так называемого всенародного голосования. При таких обстоятельствах не только реальное продление полномочий президента и парламента, но даже обсуждение парламентскими и правительственными кругами неконституционных форм его осуществления является противоправным и антидемократическим. Но исключен ли такой шаг полностью? Ранее он имел как сторонников, так и противников. Никто из них, однако, не предложил спросить об этом народ путем проведения референдума или в иной подобной форме. Следовательно, существовала реальная опасность, что вопрос будет решен без участия народа как по крайней мере формального творца Конституции, что это решение будет исходить лишь от депутатов парламентов и других законодательных органов Российской Федерации. Если бы такое случилось, тогда все разговоры о российской демократии лишились бы своего основания. Они должны были бы либо прекратиться, либо считаться обыкновенной пропагандой. Теперь ситуация изменилась: объявлены выборы президента и парламента с соблюдением установленных законом сроков. Однако противоположное решение не исключено, и поскольку этот и многочисленные иные подобные факты почти непрерывно следуют один за другим, Россия до сих пор не может считаться демократической страной. В лучшем случае, в ней господствует диктатура, украшенная некоторыми атрибутами демократии, имеющими определенное практическое значение. В результате соглашения «трех» 1991 г. и в соответствии с Конституцией 1993 г. Россия из члена СССР, прекратившего свое существование, превратилась в независимое государство с определенной организацией центральной власти и механизмом взаимодействия между этой властью и регионами.

На уровне центральной власти двойная система управления была заменена единой вследствие роспуска Коммунистической партии. Советы должны были остаться единственной системой государственного управления. Но они тоже скомпрометировали себя как давнишний инструмент Коммунистической партии, используемый для подавления и насилия. Поэтому устранение двойной системы выразилось не только в ликвидации Коммунистической партии, но также и в замене советов иной политической системой, введенной Ельциным после того, как Горбачев исчез с политической арены.

Посредством этой деятельности Ельцину удалось искоренить громоздкие конструкции и антидемократические нововведения Горбачева. Из системы высших органов власти он устранил съезд народных депутатов как излишний, фактически ненужный орган. В результате парламент принял на себя его функции, и выборы депутатов парламента стали прямыми, всенародными, осуществляемыми путем тайного голосования. Название парламента изменилось: вместо Верховного Совета он стал называться Федеральным Собранием. Слово «Совет» исчезло, и это имело не только символическое значение. Это подчеркивало решительный разрыв с прежней системой. Подобно бывшему Верховному Совету СССР, Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации (прежний Верховный Совет РСФСР был единым). Однако эти палаты не провозглашены равноправными. Наоборот, их компетенция неодинакова. Например, Совет Федерации без Государственной Думы назначает на должность судей Конституционного Суда и Генерального прокурора. С другой стороны, после отклонения федерального закона Советом Федерации этот закон считается принятым, если он одобрен двумя третями голосов Государственной Думы.

Наиболее существенные нововведения Ельцина касаются института президентства.

Компетенция президента расширилась настолько, насколько это было возможно. Конституция называет его главой государства. Его компетенция в этом качестве включает право назначать наиболее важных государственных чиновников с утверждением, а иногда и без утверждения парламентом. К ней отнесено также множество иных вопросов, решаемых лично президентом без необходимости обращения к парламенту или иному органу. За исключением вопросов, составляющих исключительную компетенцию парламента (утверждение государственного бюджета, изменение государственных границ и др.) президент вправе решать любые государственные проблемы. Хотя он обязан соблюдать Конституцию и федеральные законы, его указы, противоречащие этому требованию, тем не менее, фактически вступают в силу и могут быть нейтрализованы новым законом, принятым парламентом, новым указом самого президента или вмешательством Конституционного Суда, функции которого будут охарактеризованы ниже. Например, в 1994 году Ельцин издал указ о неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности. Этот указ во множестве своих положений нарушает действующие законы: он устанавливает более длительный срок для задержания подозреваемых, чем уголовно-процессуальный закон. Дело обстоит еще проще, если президент не согласен с законом, принятым парламентом. В этом случае он может воздержаться от его подписания в течение четырнадцати дней, и закон, чтобы вступить в силу, должен будет вновь быть одобрен большинством не менее двух третей голосов обеих палат парламента.

Все прерогативы президента, вместе взятые, показывают, что если Российская Федерация является республикой, как провозглашает статья 1 новой Конституции, то ее следует характеризовать как президентскую, но не демократическую республику. Это различие очень важно, имея в виду, что демократическая республика не имеет с диктатурой ничего общего, в отличие от президентской республики, под маской которой может успешно скрываться настоящая диктатура.

Чтобы дать правильную оценку институту российского президентства, необходимо также обратить внимание на президентское окружение – так называемую администрацию президента. Она представляет собой большую группу многочисленных комитетов, комиссий и иных органов, фактически охватывающих все направления деятельности правительства. Данные