История отечественного государства и права - Борис Николаевич Земцов

Основная причина низкой эффективности внешней политики заключалась в специфике российской социальной системы. По своим характеристикам она по-прежнему оставалась восточно-деспотической. Это означало, что направленность внешней политики, военно-стратегические цели и пути их достижения определяла власть: инициатива начала или окончания войны целиком находилась в руках монархов.

В своей внешнеполитической деятельности они руководствовались разными мотивами. Так, Екатерина II считала Французскую революцию общей бедой всех европейских монархов, поэтому вступила в антифранцузскую коалицию при первой же возможности. Павла тревожило иное: он стремился восстановить пошатнувшееся в Европе (после побед Наполеона) равновесие. Измученный еще в детстве властной и не любившей его матерью, Павел не выносил любое насилие, и агрессия Франции, пусть даже в отношении далеких от России стран (например, Швейцарии и Голландии), была для него основанием для выступления против Наполеона.

Безоговорочно все внешнеполитические начинания монархов поддерживали лишь их фавориты. Национальные интересы этих людей не волновали. В отличие от них, многие сановники сознавали пагубность войн для страны. По их мнению, Россия имела значительные неосвоенные территории, и приобретение новых лишь истощало и без того небогатые ресурсы, необходимые для развития исконно русских земель. Но из-за опасения потерять благосклонность монарха, им приходилось скрывать свои взгляды. Лишь немногие осмеливались высказывать государям свое мнение (при Екатерине это был Н.И. Панин).

Дворяне резко отрицательно относились к завоевательным и коалиционным войнам, поскольку опасались новых налогов, с неизбежностью возникавших перед началом новой войны. Но их влияние на внешнюю политику практически было равно нулю.

Таким образом, помимо экстенсивно развивающейся экономики и низкой плотности населения, развитию России мешала и амбициозная внешняя политика правительства.

§ 2. Государственный строй

Высшие государственные органы. К началу царствования Петра I патриаршество и Боярская дума лишь формально являлись институтами политической системы России. Они давно уже не выступали в качестве политических оппонентов государства. Поэтому их ликвидация прошла безболезненно. Но от своеволия неугомонного Петра устало не только дворянство в целом, а даже его приближенные. Поэтому сразу же после его смерти начались попытки ограничения абсолютной власти царя. Разумеется, двухсотлетний период абсолютной монархии исключал открытое сопротивление государю. Поэтому все попытки ограничения государевой власти проходили в виде интриг и заговоров, в результате чего возникали временные структуры, претендовавшие на власть: «Верховный тайный Совет», «Кабинет министров», «Кабинет ее Величества», «Совет при Высочайшем дворе» и др. Все они являлись высшими законосовещательными и исполнительными органами при определенном императоре и с его смертью ликвидировались.

«Верховный тайный Совет» был создан указом Екатерины I. Но императрица получила власть в результате победы сподвижников Петра (А.Д. Меншикова, Ф.М. Апраксина, А.И. Остермана и П.А. Толстого) над родовитой знатью (в лице князей Голицыных и Долгоруких). Так что реальной властью она не обладала, да и указ о создании Совета, скорее всего, написал сам А.Д. Меншиков.

В соответствии с указом, «Верховный тайный Совет» являлся совещательным органом, фактически он подчинил себя все государственный структуры. В течение последующих четыре лет Совет пытался проводить политику Петра I. Вскоре между бывшими сподвижниками Петра I разгорелась борьба за власть, и их общие позиции ослабли. Уже в 1727 г. верх стали одерживать Голицыны и Долгорукие. Оказавшись в 1727 г. членами Совета, они начали бороться за ликвидацию того, что сделал Петр I, ради укрепления позиций аристократии.

Выбрав в январе 1730 г. Анну Иоанновну на русский престол, верховники попытались ограничить ее власть в интересах аристократии. Однако в марте того же года эта попытка закончилась ликвидацией Совета и ссылкой ее членов.

В 1731 г. вместо Совета был создан «Кабинет министров». Он состоял из трех человек. Убедившись в их лояльности, Анна Иоанновна в 1735 г. из законосовещательного органа превратила «Кабинет министров» в законодательный (подписи трех министров заменяли подпись императрицы) и исполнительный орган.

В 1741 г. Елизавета создала «Кабинет ее Величества».

В течение краткого периода правления несчастного Петра III этот орган назывался «Императорским советом», а Екатерина II именовала его «Советом при Высочайшем дворе».

В условиях абсолютной монархии значительное влияние на политику оказывали многочисленные царские фавориты. Так, при Анне Иоанновне государством фактически управлял мелкий курляндский (латышский) дворянин, малообразованный Э. Бирон. Официально он занимал при дворе Анны Иоанновны придворную должность обершталмейстера (управляющий царской конюшней). Вскоре после смерти Анны Иоанновны он был предан суду за интриги против нового императора-младенца Иоанна VI и его семьи, отсутствие религиозности, «неслыханные жестокости», усиление шпионажа, насаждение немцев в государственном аппарате и т.д.

В конце правления Елизаветы власть оказалась в руках генерал-фельдцейхмейстера (начальника артиллерии) графа П.И. Шувалова, получившего бразды правления благодаря своему младшему брату И.И. Шувалову, которому благоволила императрица. Из екатерининских фаворитов большую и позитивную роль в русской истории сыграл близкий ей Г.А. Потемкин.

Официально высшим органом в этот период оставался Сенат. Его значимость зависела от придворных интриг: она то понижалась (как это было при Иване Антоновиче и Анне Леопольдовне), то повышалась (при Елизавете). В царствование Екатерине II за Сенатом закрепились функции высшего судебного органа.

Местные государственные органы. До правления Екатерины II местные государственные органы сохранялись в том виде, который создал Петр I, то есть вся власть в губерниях находилась в руках губернаторов, а в уездах – в руках воевод. Это бюрократическая власть полностью устранила выборные ораны, существовавшие ранее, но эффективно решать возникающие задачи она не могла. Поэтому в 1775-1785 гг. Екатерина перестроила систему местного управления на началах децентрализации и самоуправления.

Накануне реформы в стране существовало 23 губернии. В соответствии с законом от 1775 г. – «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» – их число увеличивалось до 40. В основу создания на прежних территориях новых губерний было положено число ревизских душ: 300-400 тыс.

Во главе губернии стоял губернатор, наделенный широкими полномочиями в административной и судебной сферах. Более крупные и важные административные единицы (окраинные регионы, состоящие из нескольких губерний, и столичные) возглавлял генерал-губернатор.

Губернатор назначался и смещался императором. При губернаторе создавалось губернское правление и казенная палата. Первое занималось административными вопросами, вторая – финансовыми. Их права, в сравнении с прежними губернскими органами, расширялись: так, им передавались функции бывших камер-коллегий (управление казенной и надзор за частной промышленностью). Это означало некоторую децентрализацию власти.

Во главе уездной администрации стоял земский исправник и нижний земский суд, избираемые дворянством. Нижний земский суд руководил местной полицией, наблюдал за проведением в жизнь решений губернского правления.

Местные органы власти получали в свое распоряжение военные части: гарнизонные команды в губерниях и отряды стражников – в уездах.

Важным элементом реформы