Государство и право. Как развивалась наша страна с IX до XX века - Павел Владимирович Крашенинников

Государственный совет был создан Александром I по инициативе М. М. Сперанского в 1810 году[907]. Компетенция и порядок формирования этого органа периодически изменялись, однако с момента создания Госсовет, кроме прочего, всегда имел большое влияние на подготовку нормативных актов в разной форме: указов, законов, уставов и уложений.

20 февраля 1906 года император преобразовал Госсовет. Теперь основная его задача – рассматривать законопроекты (законодательные почины, предположения), а также государственный бюджет (роспись расходов и доходов).

На основании февральского указа, а также изменений в Основных государственных законах устанавливалось, что половина Государственного совета назначается императором, половина – по выборам (ст. 100 Основных законов).

Выборные члены Госсовета избирались: 1) от духовенства Православной российской церкви; 2) от губернских земских собраний; 3) от дворянских обществ; 4) от Императорской академии наук и императорских российских университетов; 5) от Совета торговли и мануфактур, московского его отделения, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ и 6) от населения Великого княжества Финляндского[908]. Срок выборных – девять лет.

Председатель и вице-председатель Государственного совета назначались императором на один год из числа назначенных им членов Госсовета.

Госсовет наряду с законодательными предположениями продолжил осуществлять контрольные и надзорные функции. Структурно Госсовет, как и прежде, делился на департаменты и имел право создавать особые присутствия. В подразделениях работали его члены и чиновники, обеспечивающие его деятельность.

Члены Госсовета могли заседать в законодательных комиссиях вместе с депутатами Госдумы и по решению комиссии вносили законопроекты. Госсовет и сам мог вносить законопроекты по инициативе министров или главноуправляющих. После принятия закона Государственной думой документ направлялся на рассмотрение в Государственный совет, а в случае положительного решения – императору. В случае отрицательного решения, как это было в приведенном примере относительно отмены смертной казни, закон считался отклоненным.

Законопроекты могли вноситься и непосредственно в Госсовет и в случае принятия направлялись в Госдуму, а затем императору.

8. Сенат

До преобразований, осуществленных Манифестом от 17 октября 1905 года, система верховных органов власти и управления была следующей: самодержавный монарх-император безоговорочно был во главе имперской пирамиды. Он решал огромное количество вопросов, мог вмешиваться в любые управленческие и судебные дела, контролировал жизнь империи и т. д. Одним словом, ничем не ограниченное самодержавие, имеющее своим следствием, кроме прочего, полную безответственность самодержца. В своих многотрудных делах император опирался на царскую фамилию, двор и Собственную Его Императорского Величества канцелярию. Одновременно ему помогали принимать решения и были их проводниками Госсовет, министерства и главные управления, Сенат и губернаторы.

После Манифеста от 17 октября 1905 года структура имперских органов власти претерпела серьезные изменения. Император и юридически, и психологически по мере введения новых государственных институтов (органов) становился ограниченным самодержцем, т. е. полномочия его переставали быть неограниченными.

Появился новый орган – Государственная дума, основной деятельностью которой стало законотворчество. Госсовет также стал законотворческим органом с сохранением ряда контрольных полномочий. Появился формально определенный законотворческий процесс.

Совет министров вместо координационного органа, которым был Комитет министров, стал высшим органом управления. Понятно, что наверху пирамиды оставался император, но подавляющую часть управленческих решений принимал и осуществлял именно Совет министров.

Министры и часть главноуправляющих входили в Совет министров и подчинялись его решениям. Губернаторы продолжали управлять губерниями и с опаской следили за новостями.

Созданный Петром Великим Правительствующий Сенат периодически менял свою компетенцию в зависимости от взглядов императора (императрицы) на управление государством. Сенат участвовал в управлении империей, осуществлял надзор за разными видами деятельности, занимался законотворческой и судебной деятельностью.

Итогом Великих реформ стало в том числе выделение судебных инстанций в качестве условно независимой ветви власти Российской империи с собственной иерархией. В роли высшей инстанции продолжал выступать Правительствующий Сенат. Тем не менее император сохранял высшую судебную власть и мог осуществлять ее как напрямую своими решениями, так и опосредованно через Сенат.

На рубеже XIX и XX веков Сенат состоял из общего собрания департаментов и, соответственно, департаментов, в которые входили сенаторы.

Основная (несудебная) часть Сената – неофициально ее называли административной частью – занималась следующими вопросами:

– административный надзор за деятельностью органов управления;

– ведение сословных дел и переход подданных из одного состояния в другое;

– земельное (межевое) устройство крестьян;

– ведение геральдических дел;

– официальная публикация законов и их толкование.

Судебная часть Сената исполняла функции Верховного суда и именовалась Кассационным Сенатом. После принятия актов, касающихся судебной реформы 1864 года, компетенция Кассационного Сената также периодически изменялась. Наиболее существенные изменения произошли 10 июня 1877 года.

Кассационный Сенат получил важнейшее полномочие: разъяснять законы не только при рассмотрении дел, но и внесудебно, без видимой связи с конкретными спорами. Право запрашивать подобные разъяснения было предоставлено министру юстиции[909]. Разъяснения широко использовались в судебной практике, применялись при подготовке проектов законов, на них ссылались в учебниках, разбирали при обучении студентов-юристов.

Законом от 10 июня 1877 года[910] было установлено, что дела, в которых не возникает важного правового вопроса, должны рассматриваться отделениями департаментов в составе не менее трех сенаторов, и только дела, важные для единообразия практики (т. е. прецедентные), должны были отныне рассматриваться расширенной коллегией – присутствием департамента при наличии в нем как минимум семи сенаторов[911]. Кроме того, по маловажным делам принимались немотивированные резолюции, которые не публиковались.

Кассационный Сенат включал в себя Общее собрание сенаторов, два департамента – Гражданский и Уголовный, в каждом было по три отделения. Кроме того, была возможность создавать присутствия Кассационного Сената со специальной компетенцией.

Исторически сложившейся функцией Сената было обнародование нормативных актов. В соответствии с Основными законами 1906 года не только законы, но и большинство указов императора должны были публиковаться Сенатом. При этом он был обязан не допускать публикации законодательных актов, принятых с нарушением порядка, предусмотренного Основными законами (ст. 92).

Однако порядок формирования несудебной части Сената не способствовал выполнению возложенных на него задач. Сенаторы назначались монархом по предложению министра юстиции и не обязаны были иметь высшее юридическое образование. Такие сенаторы в большей степени были исполнителями воли императора, нежели блюстителями правопорядка, иногда это прямо сказывалось на принятых решениях. Например, Сенатом были опубликованы Правила выборов в Государственную думу третьего созыва, принятые с нарушением действующих законов.

Реальная судебная власть по-прежнему была сосредоточена в руках императора и высших государственных чиновников и ими же отправлялась.

Самодержец повсеместно признавался и был высшей судебной инстанцией в любом деле, которое могло представлять для него интерес[912].

26 декабря 1916 года Николай II утвердил закон о реформе департаментов Сената[913], который несколько ограничивал полномочия монарха в судебной сфере. 1 мая 1917 года закон должен был вступить в силу, и в этот день Временное правительство ввело его в