Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

Авторами законодательного оформления абсолютно новой для России сферы правового регулирования и введения нового понятийного аппарата без какого бы то ни было предварительного изучения и серьезного обсуждения стали чиновники Минэкономразвития, которые инициировали эти законодательные новации.

Из-за отсутствия в постсоветские годы научно обоснованной, продуманной и рассчитанной на длительную перспективу концепции административной реформы (а не перманентных тактических и конъюнктурных реформ) мы до сих пор имеем концептуально противоречивый «микст» из различных видов исполнительных органов, которые зачастую (как и в советские времена) одновременно осуществляют и нормотворческие, и контрольные, и юрисдикционные полномочия, да вдобавок еще и «оказывают услуги» за деньги, выдавая различные «разрешения» или «запрещения» гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам.

Примерами такого недопустимого смешения полномочий могут быть и МВД России, и Роспотребнадзор, и Федеральная антимонопольная служба России, и ряд других федеральных органов исполнительной власти.

В связи с этим принятие в 2010 г. Закона № 210-ФЗ явилось, на наш взгляд, отчасти вынужденной мерой «латания дыр» в малоэффективном механизме исполнительной власти, который сложился еще в середине 1990-х годов и с тех пор лишь косметически подправлялся (без попыток реального реформирования).

Однако в части создания многофункциональных центров данный закон можно даже считать «прорывом» на фоне традиционной разобщенности, ведомственной закрытости и излишней бюрократичности действовавшей до этого системы оказания публичных услуг.

В то же время с грустью приходится констатировать, что эта «новаторская» идея Минэкономразвития могла еще в середине 1990-х начать внедряться в практику в рамках реализации ныне забытого проекта Концепции административной реформы образца 1995 г., о котором речь шла выше.

Объективная оценка содержания Закона № 210-ФЗ показывает, что его новации, связанные с предложенным вариантом решения на тактическую перспективу лишь малой части проблем, накопившихся в организации деятельности исполнительной власти, a priori не имели концептуальной значимости для поступательного движения административной реформы в силу отсутствия до сих пор официальной версии самой ее концепции.

Более того, «заявив» в форме федерального закона о том, что проблема урегулирования сферы организации предоставления государственных и муниципальных услуг решена, его авторы не сумели четко сформулировать даже предмет этого регулирования.

Статья 1 Закона № 210-ФЗ отнесла к сфере действия его норм отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия. Понять из этой нормы можно только то, что закон распространяется на отношения по реализации органами исполнительной власти своих полномочий в части оказания государственных услуг.

При этом авторы закона так и не определились, что же конкретно они понимают под государственными и муниципальными услугами. Что касается смыслового содержания рассматриваемых терминов, то ст. 2 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе» дает следующие их определения. На основании п. 1 этой статьи «государственными услугами» предложено считать деятельность по реализации функций органов исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов, а также органов местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Соответственно на основании п. 2 той же статьи «муниципальные услуги» — это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий этого органа. И все…

На основании ст. 9 Закона № 210-ФЗ, тавтологически именуемой «Требования к оказанию услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг», перечень таких услуг утверждается:

1) постановлением Правительства РФ — в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг;

2) нормативным правовым актом субъекта РФ — в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ государственных услуг;

3) нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления — в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг.

Переадресовав решение концептуальной задачи определения видов государственных и муниципальных услуг самим органам исполнительной власти, федеральный законодатель пошел на поводу у Минэкономразвития, которое в действительности дало Законом № 210-ФЗ лишь одно оперативное средство (многофункциональные центры) для «лечения внешних симптомов», но отнюдь не «причин болезни».

Можно ли считать эти эпистолярно-бюрократические «изыски» авторов закона дефинициями принципиально новых правовых категорий, впервые вводимых федеральным законодательным актом в правовой оборот, при полном отсутствии научного обоснования и предварительного серьезного обсуждения этих дефиниций с учеными-правоведами и юристами-практиками? Как понятно любому профессиональному правоведу, вопрос явно риторический…

Владимир Даль определял слово «услуга» как помощь, пособие или угождение[149]. На уровне обычного, бытового понимания этого слова очевидно, что услуга (т. е. помощь) не может оказываться тем лицом, которое само создало проблему для нуждающегося в помощи, чтобы ее решить. Для коммерческой деятельности нормальным является и взимание платы за оказываемые услуги. При этом также очевидно, что никто, например, в здравом уме не будет считать услугой открытие шлагбаума для проезда в собственный двор лицом, которое самовольно установило этот шлагбаум, да еще и требует с вас денег за эту свою «услугу». Однако в ситуации с государственными и муниципальными «услугами» напрашивается именно такая аналогия.

В связи с этим, по мнению автора, главным изъяном вышеприведенных положений Закона № 210-ФЗ является именно их внутренняя понятийная (а потому имеющая концептуальное значение) противоречивость. Ведь из буквального прочтения и анализа законодательных положений следует, что государство (законами и правовыми актами органов исполнительной власти) сначала установило требования к гражданам и хозяйствующим субъектам на получение от уполномоченных государством тех же органов исполнительной власти различных разрешений, лицензий, справок, согласующих актов, экспертных заключений и множества иных (необходимых в большинстве случаев самим же органам исполнительной власти) документов. А потом в Законе № 210-ФЗ государство же установило, что реализация органами исполнительной власти своих функций (т. е. служебных обязанностей) в части, предусматривающей наличие заявлений от «просителей» на получение этих разрешительных и иных документов, теперь называется государственными и муниципальными «услугами», которые «предоставляются» этим навязчивым просителям за отдельную плату.

В целях реализации упомянутой статьи 9 рассматриваемого закона Правительство РФ приняло постановление от 6 мая 2011 г. № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание»[150]. Иными словами, этим актом государство ввело на федеральном уровне перечень «необходимых» для исполнительной власти и «обязательных» для заявителей государственных услуг (дополненный позже постановлениями Правительства РФ от 28 марта