Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

Новым важным направлением совершенствования системы государственного контроля и надзора стало внедрение риск-ориентированного подхода к этой деятельности.

17 мая 2016 г. Правительство РФ выпустило распоряжение № 934-р «Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности». Спустя три месяца вышло постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», которым были утверждены «Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности». Этим постановлением был утвержден также перечень из нескольких десятков видов государственного надзора и контроля, в которые внедряется риск-ориентированный подход.

Риск-ориентированный подход определялся этими актами как новый метод организации и осуществления государственного контроля (надзора). Учеными предлагалось учитывать в надзорной деятельности различные критерии риска. Так, осуществляя учет факторов риска при дорожно-транспортных происшествиях, предлагалось брать в расчет «оценку вероятности его совершения или степень опасности элементов системы человек — транспортное средство — дорога — среда»[157].

Риск-ориентированный подход построен таким образом, чтобы учитывать определенные действующим законодательством правонарушения, совершенные, к примеру, водителями транспортных средств и должностными лицами. Деятельность указанных лиц, наличие определенного количества совершенных ими правонарушений, включая преступления, влияет на статус их работодателей — субъектов надзора, отнесение их деятельности к определенной категории риска. В зависимости от установленной категории риска субъекта надзора установлена периодичность проведения плановых проверок. Так, для субъектов надзора, отнесенных к категории высокого риска (например, юридические лица, осуществляющие деятельность по организованной перевозке группы детей автобусами), учитывая тяжесть потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований, установлена периодичность плановых проверок — один раз в два года. В то же время для субъектов надзора, отнесенных к категории умеренного риска (например, при осуществлении деятельности по эксплуатации транспортных средств категорий М2, М3, N2, N3 — автобусов, троллейбусов, грузовых автомобилей), определена периодичность плановых проверок — не чаще одного раза в пять лет[158].

В устранении (нейтрализации) рисков заинтересованы все участники сфер надзора (контроля). Реформируемая система надзора должна не только учитывать объективные данные в зависимости от вида риска (данные статистики, а также данные, касающиеся внешних факторов, причиненного вреда и истории взаимодействия с подконтрольными субъектами), но и включать модель корректировки деятельности субъектов надзора, в том числе возможность выбора формы профилактики, а также самообучения и самообследования.

В связи с планами Правительства РФ расширять область применения рассматриваемого подхода в контрольно-надзорной деятельности МВД России, к примеру, предложило выделить две сферы такой деятельности: сферу обеспечения безопасности дорожного движения и сферу миграции, где субъектами надзора являются юридические лица, должностные лица и индивидуальные предприниматели.

Необходимыми и практически значимыми являются критерии отнесения тех или иных субъектов надзора к категории опасности (риска). В утвержденном постановлением Правительством РФ от 19 августа 2013 г. № 716 Положении о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения в качестве критериев опасности были определены:

— вид деятельности (например, перевозка пассажиров, грузов, в том числе опасных);

— используемые (эксплуатируемые) производственные объекты (например, транспортные средства, предназначенные для перевозки опасных грузов);

— оцененная тяжесть потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований;

— количество вступивших в силу постановлений об административных правонарушениях и приговоров суда по уголовным делам в отношении водителей транспортных средств и должностных лиц по определенному Правительством РФ перечню статей КоАП РФ[159].

По итогам заседания Президиума Совета при Президенте России по стратегическому развитию и приоритетным проектам 21 декабря 2016 г. был утвержден Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» со сроком реализации этой программы с декабря 2016 г. по 2025 г. (включительно).

Ключевые цели программы — снижение административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, и повышение качества администрирования контрольно-надзорных функций, а также уменьшение числа смертельных случаев, заболеваний и отравлений, материального ущерба.

В Послании Федеральному Собранию 2018 г. Президент РФ сформулировал задачу в течение двух лет перевести всю систему контроля и надзора на риск-ориентированный подход[160].

Реформа контрольно-надзорной деятельности была ориентирована на повышение уровня безопасности и устранение избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности. А проводиться она должна была путем отмены всех неактуальных нормативных актов в сфере надзора и контроля и построения новой, современной, эффективной системы государственного контроля (надзора), направленной на снижение социально значимых рисков.

В последующие два года эта работа велась по двум основным направлениям: 1) построение новой системы обязательных требований, соответствующих современному уровню технологического развития и риск-ориентированному подходу; 2) установление детальных правил, относящихся к организации контрольно-надзорной деятельности.

Результатом данной работы стала подготовка Правительством РФ, рассмотрение парламентом и подписание Президентом РФ 31 июля 2020 г. Федерального закона № 248 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федерального закона № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях».

К концу 2020 г. количество обязательных требований, содержащихся в множестве законодательных и особенно подзаконных актов было сокращено на 33 %.

Реформа административно-деликтного законодательства. За время, прошедшее после вступления в силу летом 2002 г. КоАП РФ, назрела объективная необходимость научного осмысления и критического анализа сложившейся практики его применения (с учетом внесенных в кодекс многочисленных поправок, изменений и дополнений) с позиций современной теории административного права.

Накопленный опыт реализации норм действующей редакции КоАП РФ, основанной на концепции максимальной централизации регулирования административной ответственности (реализованной в виде механического по сути объединения на федеральном уровне большинства возможных составов административных правонарушений и санкций за них), выявил целый ряд ее существенных недостатков.

Одним из наглядных подтверждений обоснованности такой критической оценки может служить статистика внесенных в КоАП РФ с 2002 г. изменений и дополнений, первые из которых появились еще до вступления кодекса в силу[161]. За прошедшие годы было принято почти 400 федеральных законов, которыми в КоАП РФ внесено более 6 тыс. поправок, не считая еще нескольких тысяч предложений по изменению и дополнению норм кодекса, вносившихся различными субъектами законодательной инициативы и отклоненных или не принятых к рассмотрению по различным причинам Государственной Думой.

Характерно при этом, что, в отличие от наиболее близкого к КоАП РФ по предмету регулирования и по структуре УК РФ, где поправки вносились преимущественно в разделы Особенной части, в КоАП РФ изменениями и дополнениями были затронуты не только все главы Особенной части, но и большинство концептуальных положений Общей части. Не избежали многочисленных коррективов также нормы о системе и компетенции органов и должностных лиц, уполномоченных на возбуждение и