История управленческой мысли - В. И. Маршев

монархия, способная балансировать, с одной стороны, между буржуазией и дворянством, а с другой – между пролетариатом и имущими классами, длительное время оставалась знамением умеренной либеральной буржуазии. К идеям «надклассовой» и «социальной» монархии, способной примирить противоречия между трудящимися и капиталистами, обращались политические лидеры кайзеровской Германии (О. Бисмарк и др.). Теоретические положения Штейна о связи политической власти и государства с обществом, классами наряду с соответствующими концепциями английских экономистов и французских историков периода Реставрации были для своего времени существенным шагом в познании социально-политической жизни. Эти положения послужили основой социологической теории политики и государства.

Основные понятия и термины учения Л. Штейна. В трактате «Учение об управлении» Л. Штейн писал: «Чем более движется вперед просвещение нашего времени, тем яснее становится положение, что центр тяжести дальнейшего развития лежит в управлении (выделено нами. – Авт.). Одна из величайших задач ближайшего будущего заключается в том, чтобы не только выработать это управление, но и сделать его присущею, постоянно живою частью общественной жизни. Необходимо для каждого ясное понимание управления, его оснований, его задач и права». Штейн считал понятие и содержание исполнительной власти соединительным звеном между идеей государства и управлением и основной частью в управлении. «Она есть великий самостоятельный организм, через который основные положения государственного устройства переходят в управление. Государство является нам в государственном устройстве, исполнении и управлении».

Рассмотрим категориально-понятийный аппарат, используемый Штейном для раскрытия сущности учения об управлении. В самом начале трактата Штейн дает определение государства: «Государство есть общество, возвышающееся до самоопределения личности, а вместе с тем до высшей и внутренней индивидуальности». Государственной жизнью Штейн называл совокупность действий, функций. Правильная же государственная жизнь – это та, в которой каждый орган выполняет только свою функцию. «Тело государства есть земля, душа государства есть народ. В земле и в народе государство имеет свою индивидуальность». Взаимодействие этих факторов Штейн назвал естественной жизнью государства (и противопоставил ей личную жизнь граждан государства). Первым ее органом Штейн считал верховную государственную власть, без которой не может быть государства. Она выражается в законодательстве, которое является вторым органом. А третьим органом деятельности государства выступает управление; «Управление есть действующее государство».

В управлении Штейн различал исполнение и управление в собственном смысле. Об исполнительной власти он говорил как о самостоятельно поставленной, снабженной собственным органом и собственным правом функции исполнения государственной воли. Исполнительная власть – это самостоятельно проявляющаяся деятельность государства, содержание которой заключается именно в управлении. Содержание исполнительной власти представлялось им как повеление, организация и принуждение в совокупности.

Собственно под управлением Штейн понимает деятельность государства, все действительные жизненные отношения. Так же понимал он и собственно право управления, руководящий принцип которого заключается, по его мнению, в целесообразности, выводимой из исследования и понимания жизненных отношений, на которые распространяется управление. Собственно право управления распадается на 3 обширные категории «согласно с главными отправлениями государственного организма»: государственное хозяйство, правосудие и внутреннее управление.

Правосудие связано с понятием о праве, внутреннее управление – с понятием о соглашении между гражданином и государством. Правом Штейн называл нерушимость одной жизненной сферы при движении другой, а законом – определенное выражение воли государства.

Вместе с тем Штейн говорит и о распоряжениях, которые имеют своим содержанием исполнение закона. Государственную власть Штейн определяет как совокупность деятельной силы всех органов государства, составляющих единое целое. Государственное право при этом – граница для отправления деятельности всех отдельных органов государства. Государственное право, по Штейну, возникает только там, где государство, как личность, вступает в отношения с другими личностями, и в таком случае государственное право определяет эти отношения. Верховный глава государства, законодательство и управление – особые организмы, каждый из них имеет свое особое право, которое устанавливает границу их особой воли (схема 1).

Схема 1. Иерархия правовых основ управления (по Л. Штейну)

Штейн считал, что государственное право может быть различно не только в отдельных частях, различие может вытекать из тех элементов, которые входят в государство, сохраняя свою самостоятельность. Первый такой элемент – это единая личность со своим индивидуальным развитием, другой элемент – это общество со своим общественным порядком. Общественный порядок не есть нечто постоянное, он способен изменяться вместе с различными моментами движения общественных классов. Поэтому государство, будучи личным единством всех граждан и черпая в этом свое могущество, никогда не должно содействовать господству одного класса над другим. Напротив, оно должно бороться с таким порядком, по которому государственная власть делается достоянием отдельных личностей или известных классов, между тем как она должна быть совокупностью власти всех.

Государство должно само содействовать, чтобы низшие, подавляемые классы достигли юридического равенства. Добавляя к изложенным выше свойствам государства еще индивидуальность, которая выражается в господствующем общественном порядке, Штейн определил государство как живое, индивидуальное «Я» с личными и общественными элементами внутри себя, с волей и с силою деятельности (см. схему 2).

Схема 2. Государство как личность (по Л. Штейну)

Далее, определяя основные формы организма управления (верховный глава государства, правительство, самоуправление и личные союзы), Штейн говорит, что верховный глава государства является личным главой правительства и законодательства со своим самостоятельным правом, из которого и вытекает понятие о королевской власти. Правительство представляет собой самостоятельный организм со своим правом. Оно состоит из органов управления (министерства, ведомства) и должностей, каждый из них сосредоточивает в себе до известной степени распорядительную, организационную и индивидуальную власти. Функция правительства заключается в исполнении государственной воли.

Штейн вводит и такое понятие, как народно-выборное управление. Это государственный организм, целью которого является возможно полное развитие всех индивидуумов, а средством – выполнение задач управления. Всякую общность людей, преследующих эту цель, следует рассматривать как переходную ступень к народно-выборному управлению. Переходная ступень проявляется в двух формах – это общества и личные союзы. Что касается собственно самоуправления, то оно возникает там, где необходимо выполнить общую задачу внутри местных границ.

Самоуправление, по Штейну, есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления как организационного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления, в частности.

Внутреннее управление Штейн представлял себе как совокупность сторон государственной деятельности, которая доставляет отдельному человеку условия для его собственного индивидуального развития, недостижимые его собственными энергией и усилиями. «Идея внутреннего управления основывается на том, что идеал человеческого развития есть совершенный человек, – писал Штейн. – Совершенство же отдельного человека невозможно при усилиях его одного. Личность, которая желает выполнения этой идеи внутреннего управления и выполняет ее, есть государство». Иначе говоря, под внутренним управлением Штейн понимал деятельность государства «для создания условий личной