Основы государственного и муниципального управления - Светлана Александровна Иващенко

Теория рациональной бюрократии Макса Вебера

Международная социологическая ассоциация, составившая список десяти лучших научных трудов по социологии ХХ в., поставила книгу «Хозяйство и общество» М. Вебера на первое место[9].

Бюрократическая теория Вебера – это концепция управления компанией, основанная на анализе легального господства, гласящая, что на вершине власти или управления должны стоять заинтересованные, высококвалифицированные и хорошо подготовленные люди.

Вебер определяет свою теорию как эффективный инструмент управления, основанный на жесткой иерархии, легитимности власти и разделении труда.

В своей теории Вебер опирается на серьезное выполнение правил и закона, строгую иерархию всех служащих, разделение труда и многие другие критерии, которые подробно будут рассмотрены ниже.

Объединение строгих правил и компетентных работников является залогом успешной бюрократии. Эффективность бюрократии заключается в том, что она четко организована, имеет строгие правила, позволяет фирме быть точной. В связи с этим была разработана теория организации по Веберу.

Но у теории Вебера, как и у любого принципа, есть свои недостатки. Ее недостаток в том, что она с трудом может адаптироваться к условиям современного мира. Еще одно ее отрицательное качество – чрезмерное преувеличение роли общих правил и их выполнения.

Вебер сам признавал свою теорию самой эффективной, но в то же время видел в ней угрозу для общества. Он понимал, что строгие правила бюрократии могут частично лишить людей их личной свободы.

Макс Вебер выделял два типа бюрократии: патримониальную и рациональную[10].

Теория бюрократии М. Вебера основана на следующих положениях.

1. Характеристики бюрократии как системы. Свои рассуждения М. Вебер начинает с того, что приводит характеристики бюрократии как идеального типа организации института социального управления. Бюрократия основывается на строгой системе формальных принципов и правил, воплощенных в безличных формах, наполнение которых зависит от сферы применения бюрократической модели управления. Вебер называет ряд признаков бюрократической формы организации общественных процессов, или бюрократической системы (как мы ее будем называть); эти характеристики приведены также в работе Р. Арона[11].

Итак, бюрократия функционирует как набор правил, административных законов. То есть деятельность бюрократической системы регулируется сводом формальных правил, деперсонифицированных и явно содержащих «алгоритм» действий.

Еще один признак бюрократии – строго иерархическая система распределения властных полномочий внутри системы и регламентированная процедура обмена служебной информацией между «этажами» бюрократической иерархии.

М. Вебер указывает и на организационную форму бюрократической системы, которая находит свое воплощение в выделенном месте (офисе), отдаленном от личных дел и собственности чиновника.

Эволюция традиционного общества к обществу модерна сопровождается формированием нового социального класса – чиновничества, основу которого заложило делегирование фактическими собственниками имущества функций управления чиновникам.

В связи со специфическими требованиями, которые выдвигает бюрократическая система к ее сотрудникам, чиновничество становится профессией, требующей систематического обучения и подготовки.

Для того чтобы реализовывать общие правила, которые должны отличаться стабильностью и структурированностью, отвечать требованиям повседневности, необходимо осуществлять подготовку чиновников на основе юриспруденции и административного менеджмента.

Наконец, бюрократия – это не только формализованная система, но и непрерывный процесс, требующий непосредственного участия подготовленных профессионалов для бесперебойного функционирования управляемого объекта, характеризующийся устойчивыми структурно-функциональными связями, образующими специфику бюрократической системы как объекта исследования.

2. Социальное положение чиновников. В своей теории М. Вебер анализирует место чиновников как страты в социальной системе, особенности и характеристики этой страты, источники уникальности социальной страты чиновников в ее взаимосвязи с другими социальными группами. Первое, на что указывает М. Вебер, – это наемный характер труда чиновника в отличие от деятельности должностного лица в традиционном обществе, где должностное лицо является владельцем источника дохода. Второе – это регулярный характер деятельности по управлению и вменение чиновнику в обязанности его функций, за что он получает регулярное вознаграждение. И наконец, профессия чиновника – это «призвание», которое подчеркивается осознанием долга и ответственности перед обществом, формирует ценностные ориентиры деятельности чиновника-бюрократа[12].

Социальное положение должностного лица поддерживается существующей в обществе социальной стратификацией, основанной на потребности общества в квалифицированных управленцах, рекрутируемых из привилегированных социальных слоев вследствие наличия у них доступа к образованию как источнику получения необходимых для управленческой работы компетенций. Как правило, любое должностное лицо в бюрократической иерархии получает свой статус путем назначения вышестоящим руководством. Это сохраняет жесткость иерархической соподчиненности и обеспечивает более эффективное и рациональное функционирование бюрократического аппарата по сравнению с выборными должностями, так как решения чиновника в таком случае будут определяться в первую очередь его профессиональными качествами и компетентностью, а не популистскими соображениями.

Таким образом, мы можем отметить ряд характерных черт бюрократии как социальной страты в обществе модерна. В результате эволюции общественных процессов и вызревания в недрах традиционного общества капиталистического уклада экономики формируется отдельная страта бюрократии, обслуживающая потребности общества в едином и централизованном регулировании деятельности социальных сфер и институтов. Бюрократическая старта в обществе модерна основана на верности долгу управления, имеет возможность пополняться новыми представителями на основании соответствующего образования и сдачи экзаменов в отличие от сословного общества традиционного типа, где функция управления принадлежала господствующему классу феодальной знати. Смена теоцентрических принципов традиционного общества технократическими процессами зарождающегося капитализма позволила перейти к целенаправленному формированию страты чиновников и одновременно запустить механизмы социальной мобильности, что является одним из признаков общества модерна[13].

Высокий социальный статус чиновника поддерживается правовой системой общества и неформальной конвенцией о статусе, которая предполагает ряд требований к «кодексу чести» чиновника и предписаний о ранговом порядке на уровне неформальных социальных договоренностей. В целом бюрократия предстает строго регламентированной иерархичной системой, где положение чиновника определяется его компетенциями и опытом работы, подтвержденными сдачей квалификационных экзаменов и прохождением конкурсов на вакантные должности.

3. Финансовые предпосылки бюрократии. При обсуждении этого вопроса М. Вебер основное внимание уделяет предпосылкам возникновения бюрократического стиля управления в различных общественных сферах и увязывает этот процесс с ростом возможностей экономики зарождающегося капитализма.

Основные принципы бюрократического управления универсальны и применимы к любой достаточно крупной общественной или частной организации. При этом бюрократия полностью развита только в обществе модерна как бюрократическое учреждение государственного управления или на крупных капиталистических предприятиях пропорционально их размеру и сложности.

Бюрократия, которую мы видим сегодня, расширялась с развитием современного финансового порядка, хотя однозначную причинную связь здесь вряд ли можно установить, поскольку в действие вступает целый ряд факторов: рационализация права, важность феномена массовости, возрастающая централизация, сопряженная с большими возможностями средств связи и концентрации предприятий, усиление проникновения государства в самые различные области человеческой деятельности и, наконец, развитие техники. Но, как указывает М. Вебер, развитие рыночной экономики является предпосылкой современной бюрократии, поскольку компенсации чиновникам сегодня принимают вид денежной платы[14].

Напротив, получение фиксированного дохода в натуральной форме от собственности землевладельца,