Россия при старом режиме - Ричард Пайпс

Из отсутствия в России крепкой традиции самоуправления отнюдь не следует, что в ней существовала традиция бюрократического централизма. До прихода к власти коммунистического правительства российский бюрократический аппарат был сравнительно невелик и неэффективен. Развитие бюрократизации сдерживали такие внушительные препятствия, как обширность страны, сильная рассредоточенность населения, затруднительность сообщения и (что, может быть, наиболее важно) недостаток средств. Российские правительства были вечно стеснены в деньгах и предпочитали тратить все наличные средства на армию. При Петре I на управление в России, которая уже тогда была самым пространным государством мира, уходило 135–140 тыс. рублей в год, т. е. от 3 % до 4 % национального бюджета. [Ю. Готе, История областного управления в России от Петра I до Екатерины II, М., 1913, I. стр. 499. и М. Богословский, Областная реформа Петра Великого, М… 1902, стр. 263]. Насколько скудна была эта сумма, можно понять из следующего примера. Порядок, царивший в Ливонии, которую Петр отвоевал у Швеции, произвел на него такое сильное впечатление, что в 1718 г. он велел произвести исследование тамошней административной системы. Исследование показало, что шведское правительство расходовало на управление провинцией размером тысяч в 50 кв. км столько же денег, сколько российское выделяло на управление всей империей площадью свыше 15 миллионов кв. км. Не пытаясь совершить невозможное и скопировать шведские методы, Петр разрушил систему управления в Ливонии. [Богословский. Областная реформа, стр. 262].

Российская бюрократия представала незначительной не только в бюджете страны; она также была невелика в процентном отношении к населению государства. В середине XIX века в России было 12–13 чиновников на 10 тыс. человек населения, т. е. пропорционально раза в три-четыре меньше, чем в странах Западной Европы того же периода. [S. Frederick Starr, Decentralization and Self-Government in Russia, 1830–1870 (Princeton 1972), p. 48].

В Московской Руси и в период империи в бюрократической машине, пользовавшейся широкими полномочиями и известной своим крайним своеволием, ощущался явный недостаток чиновников. Препятствия, преграждавшие путь широкой бюрократизации, были сняты только в октябре 1917 года с захватом власти большевиками. К тому времени средства транспорта и связи усовершенствовались до такой степени, что ни расстояния, ни климат уже не мешали центральной власти жестко контролировать самые отдаленные провинции. Деньги тоже больше не представляли проблемы: проведенная под лозунгом социализма экспроприация производительного капитала страны предоставила в распоряжение нового правительства все ресурсы, необходимые ему для целей управления, снабдив его в то же время законным предлогом для создания гигантского бюрократического аппарата, на который оно могло тратить приобретенные средства.

Порядок управления, существовавший в России до 1917 г., основывался на своеобразной откупной системе, имевшей мало общего с бюрократическим централизмом или с самоуправлением. Прототипом ее являлся существовавший в Московской Руси институт кормления, при котором чиновничеству предоставлялась по сути дела неограниченная свобода эксплуатировать страну; взамен от него требовалось только отдавать государству установленную долю. Корону мало заботило, что происходит с излишком, выжатым из населения. Екатерина Вторая с очаровательной откровенностью объясняла французскому послу эту систему в применении ко двору:

Король французский никогда не знает в точности размер своих расходов; ничто не упорядочивается и не устанавливается заранее. Мой же план, напротив, заключается в следующем: я устанавливаю ежегодную сумму, всегда одну и ту же, на расходы, связанные с моим столом, мебелью, театрами и празднествами, моими конюшнями, короче, со всем моим хозяйством. Я приказываю, чтобы на разные столы в моем дворце подавалось такое-то количество вина и такое-то число блюд. То же самое и во всех других областях управления. Покуда мне поставляют, качественно и количественно, то, что я приказала, и никто не жалуется, что его обошли, я считаю себя удовлетворенной; я мало беспокоюсь о том, что помимо установленной суммы от меня утаят хитростью или бережливостью… [М. Le Comte de Segur, Memoires (Paris 1826), II, стр. 297].

В принципе такая же система преобладала на всех ступенях российского управления по крайней мере до второй половины XIX века.

Ставшее притчей во языцах взяточничество русских чиновников (особенно провинциальных, и уж тем более в губерниях, удаленных от центральных городов) не было следствием каких-то особых черт русского национального характера или ничтожности людей, избиравших административное поприще. Оно порождалось правительством, которое, не имея средств на управление, не только веками не платило жалованья своим чиновникам, но и прямо советовало им «кормиться от дел». В Московской Руси право чиновников набивать себе карманы в какой-то степени регулировалось тем, что они могли занимать должности в провинции только в течение строго определенного срока. Чтобы воеводы, назначенные на хлебные должности в Сибирь, не превосходили некоего считавшегося разумным порога вымогательства, правительство выставляло на ведущих из Сибири к Москве трактах заставы, которые обыскивали возвращавшихся воевод и их семейства и отбирали у них излишки. Чтобы уйти от этого, лукавые воеводы, как тати ночные, возвращались домой окольными путями.