Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

В науке административного права высказывались и обсуждались и другие «профильные» замечания по принятой в 1993 г. окончательной редакции текста новой Конституции РФ.

Наиболее распространенное из них сводилось к тому, что за рамками понятийного аппарата и терминологии нового Основного закона России осталось понятие «государственное управление» как определение практической деятельности соответствующей системы уполномоченных государственных органов и традиционная форма реализации исполнительной власти — одной из трех ветвей власти (наряду с законодательной и судебной), закрепленных ст. 10 Конституции РФ.

По мнению профессора Ю. М. Козлова (бывшего университетским учителем автора настоящего исследования), данный недостаток терминологии конституционных норм лишь частично компенсирован положениями ст. 110 Основного закона, установившей, что осуществляет исполнительную власть в России Правительство РФ, а также ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, в соответствии с которой федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют систему исполнительной власти Российской Федерации[110].

Отмеченная авторитетным ученым недосказанность норм Основного закона выразилась на практике в том, что статус высшего органа исполнительной власти был отражен в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г., а система и статус федеральных органов исполнительной власти, так и не получив своей регламентации в законе, до сих пор устанавливаются лишь указами Президента РФ.

Вместе с тем в соответствии с Концепцией административной реформы 1995 г. именно такой закон должен был установить «правила игры» для всей системы исполнительной власти на федеральном уровне. Те правила, которые не временно (указами главы государства), а на постоянной основе призваны были закрепить концептуальные границы и объемы компетенции различных видов органов государственного управления и оформить их принципиальную систему.

Имеется в виду система, в которой ограниченное законом число федеральных министерств наделялось бы четкими и ясными полномочиями по нормативному регулированию государственной политики в соответствующих сферах. При этом контрольные, надзорные и юрисдикционные полномочия закреплялись бы за федеральными службами, сферы деятельности которых должны были также на постоянной основе определяться законодательно. Наконец, нижним эшелоном системы исполнительной власти (причем с не менее четким распределением функциональной «нагрузки» в расчете и на профильные органы субъектов РФ) должны были стать федеральные агентства, оказывающие государственные (а точнее, публичные) услуги гражданам и хозяйствующим субъектам.

Как представляется, именно в выстраивании концептуально ясной организации и эффективного механизма функционирования государственной «администрации» был основной смысл постсоветской административной реформы, которая еще в 1990-е годы должна была на законодательном уровне стабилизировать систему и оформить функциональное содержание исполнительной власти. Однако вместо того чтобы утвердить еще в 1995 г. указом главы государства Концепцию административной реформы и начать ее реализацию, рабочую группу, подготовившую проект концепции, распустили, а задача подготовки и реализации административной реформы оказалась поручена Правительству РФ, которое и являлось основным объектом реформирования.

И все же, несмотря на эти и некоторые другие издержки формулирования и редактирования профильных для административного права положений окончательного текста проекта, Конституция Российской Федерации 1993 г. стала исключительно важным, этапным шагом в завершении начавшегося в 1991 г. революционного политико-государственного преобразования РСФСР, остававшейся долгие годы XX в. республикой-донором СССР и его экономической основой, в суверенную постсоветскую Российскую Федерацию.

Тем самым в российском праве и законодательстве появились конституционно-правовые основания для реформирования и поступательного эволюционного развития страны как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Судебная реформа. Еще 24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял постановление «О Концепции судебной реформы в РСФСР». В качестве важнейших направлений судебной реформы были установлены:

— создание федеральной российской судебной системы;

— признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;

— расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;

— организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;

— дифференциация форм судопроизводства;

— совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости.

Учитывая, что Концепция утверждалась еще до распада СССР, она была ориентирована на суверенизацию российской судебной системы и порядка судопроизводства. Это был первый (и до сих пор единственный) в истории Российского государства документ стратегического планирования, определяющий направления реформы правосудия.

В нем содержалось подробное описание основных проблем правосудия конца XX в., включая обвинительный уклон и отсутствие независимости судей, и были сформулированы предложения по реформированию не только судов, но также следствия, прокуратуры и адвокатуры, поскольку авторы Концепции (С. Е. Вицин, А. М. Ларин, И. Б. Михайловская, Т. Г. Морщакова, Р. В. Назаров, С. А. Пашин и др.) хорошо понимали, что все стадии уголовного процесса носят взаимосвязанный характер. Некоторые идеи этой Концепции были реализованы в законодательстве новой России, но комплексная реформа в том виде, в котором она предлагалась, так и не была проведена.

Ни до, ни после 1991 г. подобных документов не разрабатывалось. Например, самая известная в истории России судебная реформа Александра II реализовывалась без концептуального предварительного обоснования: сразу оформлялась текстами проектов четырех законодательных актов: Учреждения судебных установлений; Устава гражданского судопроизводства; Устава уголовного судопроизводства и Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.

К сожалению, после 1991 г. и принятия Конституции РФ реализация Концепции судебной реформы на практике свелась к раздельной и не связанной общей правовой идеологией разработкой в середине 1990-х годов:

— законодательства о судебной системе;

— двух первых частей Гражданского кодекса РФ и Гражданского процессуального кодекса РФ;

— трех подотраслевых кодексов нового уголовного законодательства.

Концепция и проект нового КоАП с нормами производства по делам об административных правонарушениях разрабатывалась позднее, а принят кодекс был уже при президенте В. В. Путине. Что же касается административного судопроизводства, то кодекс о нем не принимался вплоть до 2015 г.

В связи с этим можно констатировать, что почти по всем основным направлениям судебной реформы остались значительные проблемы и реформирование фактически остановилось, по большому счету так и не начавшись[111].

Реформа законодательства. В развитие положений Конституции РФ с 1994 г. начинается формирование новой постсоветской системы законодательства, и прежде всего отраслевых кодифицированных законодательных актов (кодексов). В 1990-е годы Государственная Дума рассмотрела и приняла следующие кодифицированные акты по отраслям законодательств:

— в октябре 1994 г. — часть первую Гражданского кодекса РФ;

— в апреле 1995 г. — Арбитражный процессуальный кодекс РФ;

— в октябре 1995 г. — Водный кодекс РФ;

— в декабре 1995 г. — часть вторую Гражданского кодекса РФ;

— в декабре 1996 г. — Уголовно-исполнительный кодекс РФ;

— в январе 1997 г. — Лесной кодекс РФ;

— в феврале 1997 г. — Воздушный кодекс РФ;

— в апреле 1998 г. — Градостроительный кодекс РФ;

— в июле 1998 г. — Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ.

Наиболее важное значение для формирования постсоветской правовой системы имело принятие первой и второй частей Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), дополненных в начале