Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

Знаменательным шагом в этом направлении следует считать принятие Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (далее — Основы 1980 г.). Впервые в СССР на общесоюзном законодательном уровне в этом документе было сформулировано официальное определение понятия «административное правонарушение (проступок)», которое до этого, пусть и достаточно единообразно, формулировалось и использовалось лишь в научной и учебной юридической литературе по административному праву.

Основами 1980 г. были установлены общие правила действия законодательства об административных правонарушениях во времени и пространстве, а также ряд других общих правил и положений правового регулирования административно-деликтных отношений. В частности, предусматривалось, что лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действующего во времени и по месту его совершения. Акты, смягчающие или отменяющие административную ответственность за правонарушения, были признаны имеющими обратную силу, а устанавливающие или усиливающие ответственность — не имеющими обратной силы.

Основы 1980 г. также впервые (после 60 с лишним лет игнорирования советской властью федеративных принципов организации правовой системы в административно-деликтной сфере) на законодательном уровне разграничили предметы ведения Союза ССР и союзных республик в рассматриваемой сфере правового регулирования. К ведению Союза в лице его высших органов государственной власти и управления были отнесены:

— определение принципов и установление общих положений законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях;

— установление административной ответственности за нарушение правил, имеющих общесоюзное значение (например, нарушения пограничного режима, паспортной системы, воинского учета, государственных стандартов, правил дорожного движения и некоторых других), а также

— определение, в случае необходимости, порядка рассмотрения дел об отдельных видах административных правонарушений, отнесенных к ведению Союза ССР (т. е. решение процессуальных вопросов общесоюзного значения).

Ведению союзных республик в соответствии с Основами 1980 г. подлежало законодательство об административных правонарушениях по вопросам, не относящимся к ведению Союза ССР. Прежде всего это означало установление республиканскими органами государственной власти административной ответственности за нарушение правил, имеющих республиканское значение, т. е. системы административно-правовых запретов в виде конкретных составов проступков в республиканских кодексах об административных правонарушениях, сгруппированных по объектам посягательств. Кроме того, к ведению союзных республик было отнесено определение круга органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также регламентация процессуального порядка рассмотрения данной категории дел.

В РСФСР в 1980-е годы самым важным шагом в направлении реализации заложенных Основами 1980 г. базовых концептуальных положений, касающихся трансформации существовавшей до этого разрозненной системы законодательства об административной ответственности, уже на республиканском уровне, стала разработка, а затем и принятие Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г. Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР)[92].

КоАП РСФСР был первым в истории российского права кодифицированным административно-деликтным законодательным актом, который унифицировал и объединил на общей предметной основе как материальные, так и процессуальные нормы об административной ответственности.

В рамках этого предметного единения норм Кодексом, наряду с систематизацией материальных норм об административной ответственности и норм о полномочиях субъектов административной юрисдикции, были установлены процедуры упрощенного (в сравнении с уголовным процессом) юридического механизма возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, обжалования наложенных за эти нарушения взысканий и их исполнения, а также законодательно закреплены гарантии обеспечения процессуальных прав участников производства по делам об административных правонарушениях[93].

В противовес позитивному примеру успешной и долгожданной (первой за 150 лет развития административной ответственности) кодификации российского законодательства об административных деликтах начало 1980-х годов ознаменовалось обрушением мировых цен на нефть и полным провалом 15-летних реформаторских усилий А. Н. Косыгина, что привело к его отставке в 1980 г. с поста председателя Совета Министров СССР.

В народном хозяйстве СССР стали нарастать серьезные проблемы, заметно снизились темпы экономического роста. Экономика по инерции продолжала развиваться в значительной мере на экстенсивной основе. Престарелое руководство в лице Политбюро ЦК КПСС перестало реально контролировать ситуацию в стране.

В СССР все больше стало проявляться несоответствие и противоречие политических деклараций и экономической действительности. Монопольное руководство со стороны одной партии привело к усилению коррупции, расцвету бюрократии и другим негативным явлениям.

Коррупция и семейственность в высших эшелонах власти вызывали у советских людей политическую апатию и отчужденность. Вместе с тем в сочетании со стагнацией экономики это способствовало и росту оппозиционных настроений в обществе.

В ноябре 1982 г. умер Л. И. Брежнев, который в последние годы своей жизни в силу престарелого возраста и болезней был уже практически не в состоянии выполнять свои обязанности руководителя советского государства.

В последующие два с половиной года на посту генерального секретаря ЦК КПСС и руководителя страны короткое время побывали один за другим Ю. В. Андропов и К. У. Черненко, также ушедшие из жизни по возрасту и болезням. Народ тогда в шутку назвал первую половину 80-х годов ХХ в. «пятилеткой пышных похорон». В 1985 г. на должность Генерального секретаря ЦК КПСС был избран М. С. Горбачев[94].

2.5. Реформы М. С. Горбачева

(1985–1991)

Выступление молодого (по сравнению с его предшественниками Ю. В. Андроповым и К. У. Черненко) Генерального секретаря ЦК КПСС М. С. Горбачева (илл. 30) на апрельском 1985 г. Пленуме ЦК партии, говорившего о необходимости модернизации социализма и проведении назревших в СССР государственных реформ, возродило надежду на реальные перемены в жизни советского общества.

На первом этапе горбачевских реформ были выдвинуты три основных политических лозунга: «ускорение», «гласность» и «перестройка» партийного и государственного аппаратов. Второй этап, затрагивающий реформирование управления народным хозяйством СССР, предполагал широкое внедрение рыночных механизмов в функционирование экономики.

Однако все попытки провести преобразование экономики в рамках старой системы государственной власти не дали желаемых результатов. «Рыночная» экономика того периода свелась к натуральному обмену и стимулировала не долгосрочное развитие производства, а быстрое получение прибыли за счет повышения цен. В этих условиях возник вопрос о политической реформе общества и кардинальной реорганизации старой советской «административной-командной» системы.

Реформа государственного устройства и системы управления. В июле 1988 г., на XIX Всесоюзной партийной конференции М. С. Горбачев выдвинул проект политико-государственных преобразований советского общества, в том числе реформы центральных органов государственной власти и управления. В соответствии с этими предложениями в декабре 1988 г. были приняты Законы «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР» и «О выборах народных депутатов СССР». Первым законом вводились должность Президента СССР и двухуровневая система представительных органов — Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Второй закон предусматривал выборы депутатов всех уровней на альтернативной основе.

Третий Съезд народных депутатов, состоявшийся в марте 1990 г., отменил ст. 6 Конституции СССР «О руководящей и направляющей роли КПСС» и избрал М. С. Горбачева первым (и, как оказалось в дальнейшем, последним) Президентом СССР.

На основании внесенных в Конституцию СССР 1977 г. изменений высшим органом