Государственные реформы в России: от Петра до Путина - Анатолий Вадимович Кирин

и законодательства. Одним из немногих реальных достижений периода правления Л. И. Брежнева стало развитие и совершенствование правовой и законодательной системы СССР. Прежде всего речь идет о подготовке и принятии новой Конституции СССР 1977 г. (илл. 29) и новой Конституции РСФСР 1978 г.

Идея подготовки новой Конституции СССР получила широкое распространение еще в начале 1960-х годов, когда был сделан теоретико-политический вывод о новом характере и сущности советского государства. Однако подготовка проекта началась лишь в середине 1970-х годов, а новая Конституция СССР была принята 7 октября 1977 г. на внеочередной 7-й сессии Верховного Совета СССР десятого созыва. Она состояла из преамбулы, девяти разделов, 21 главы, 174 статей. В преамбуле давалась краткая характеристика основных этапов развития нашей страны, утверждалась руководящая и направляющая роль КПСС в развитии общества и государства. СССР объявлялась развитым социалистическим обществом, в котором сложилась новая историческая общность людей — советский народ, а высшей целью советского государства провозглашалось построение коммунизма.

В Конституции определялся характер и содержание политической системы, устанавливалось, что организация и деятельность государства основываются на принципе демократического централизма, выборности всех органов власти снизу доверху, подотчетности их народу и обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих.

Статья 6 Конституции закрепила руководящую роль КПСС, определив ее как ядро политической системы, основными направлениями развития которой являются дальнейшее развертывание социалистической демократии, совершенствование государственного аппарата, повышение активности общественных организаций, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни.

Основой экономической системы СССР была объявлена социалистическая собственность на средства производства в государственной и колхозно-кооперативной форме. Как и в Конституции 1936 г., фиксировалось, что исключительной собственностью государства являются: земля, ее недра, воды, леса. Земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование. Основой личной собственности граждан признавались только трудовые доходы. Принцип социализма «От каждого — по способностям, каждому — по труду» был назван ведущим принципом оплаты труда.

Конституция более широко определила основные права, свободы и обязанности граждан и их взаимоотношения с государством; гарантировала всем гражданам независимо от расовой принадлежности и национальности равные права и подтвердила, что СССР олицетворяет государственное единство, основанное на свободном союзе 15 Советских Социалистических республик. За каждой союзной республикой сохранялось право свободного выхода из СССР. Каждая союзная республика имела свою конституцию.

Конституция регламентировала:

— систему и деятельность Советов народных депутатов и порядок их избрания;

— структуру и функции высших органов государственной власти и управления в СССР, союзных республиках и административно-территориальных единицах союзных республик;

— систему и организацию деятельности правоохранительных органов: судов и прокуратуры.

Впервые конституционными нормами предусматривалось право граждан на обжалование действий должностных лиц, государственных и общественных органов в суде; обеспечивалось право обвиняемого на защиту; определялись цели и задачи адвокатуры. Для практической реализации этих прав 30 ноября 1979 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об адвокатуре в СССР», а 20 ноября 1980 г. Верховный Совет РСФСР утвердил Положение об адвокатуре в РСФСР.

В 1978 г. была принята Конституция РСФСР, которая соответствовала основным положениям Конституции СССР. В 1960–1970-е годы в мире особенно активно обсуждались и получили международно-правовое освещение права человека. Конституция РСФСР ввела ряд новых норм о правах человека: на жилище, на охрану здоровья, на пользование достижениями культуры и др. Однако на практике некоторыми правами человека, провозглашенными в Конституции, долгое время нельзя было воспользоваться, так как не были приняты соответствующие законы, а нормы Конституции не имели прямого действия. Например, право на обжалование в суд незаконных действий должностных лиц нельзя было сразу реализовать, поскольку еще в течение десяти лет отсутствовал специальный профильный российский закон.

Деятельно осуществлялась в период брежневского застоя и начальная кодификация многих ранее разрозненных норм, которые содержались в новых для советского права отраслях союзного и республиканского законодательства.

Так, в 1968 г. Верховный Совет СССР принял Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, а в июле 1970 г. в развитие Основ — Земельный кодекс РСФСР. В том же году были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье (соответственно в 1969 г. — Кодекс о браке и семье РСФСР), а в 1970 г. — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде (вслед за ними, в 1971 г. — новый Кодекс законов о труде РСФСР).

В целях законодательного закрепления и систематизации профильных норм и усиления правовых мер по охране природных ресурсов, животного мира и атмосферного воздуха в 1970 г. были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик, в 1975 г. — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, в 1977 г. — Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик, а в 1980 г. — Закон СССР об охране атмосферного воздуха и Закон СССР об охране и использовании животного мира.

На базе принятых в 1981 г. Верховным Советом СССР Основ жилищного законодательства Верховный Совет РСФСР в 1983 г. разработал и принял Жилищный кодекс РСФСР.

Особое значение в этой важной работе по совершенствованию системы законодательства имела первая в отечественном праве кодификация разрозненных ранее материальных и процессуальных норм об административной ответственности.

Реформа законодательства об административных правонарушениях. На негативном фоне стагнации и кризисных тенденций в народном хозяйстве, ухудшения социально-экономического положения страны и снижения уровня жизни советских граждан одним из наиболее позитивных примеров административной и правовой реформ в СССР стала успешная кодификация административно-деликтного законодательства.

Как известно, создание института административной ответственности и развитие законодательства об административных правонарушениях явились следствием выделения в самостоятельный вид публично-правовой ответственности наказаний за маловажные (административные) проступки на традиционных еще для России второй половины XIX в. основах внесудебной «полицейской» юрисдикции.

Выбор данного примера в контексте не только правовых, но и административных реформ объясняется прежде всего тем, что административно-деликтные отношения, механизм их правового регулирования, генезис и развитие напрямую связаны с функционированием органов исполнительной власти, их контрольной (надзорной) и административно-юрисдикционной деятельностью[91]. Полное самоопределение административной ответственности в советском праве 1920-х годов с соблюдением преемственности дореволюционных правовых традиций стало одной из важнейших правовых и законодательных реформ в СССР.

К концу 1970-х годов массив действующего в СССР законодательства об административных правонарушениях составляли уже сотни разрозненных правовых актов (изданных, начиная с 1922 г., различными по статусу и видам государственными органами), содержащих материальные и процессуальные административно-деликтные нормы.

В связи с этим объективной необходимостью и очевидной для власти того периода задачей (в том числе на фоне удачного примера реформирования и кодификации уголовного законодательства в СССР после принятия в 1958 г. Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик и разработки в 1960-е годы новых уголовных кодексов в союзных республиках) стала уже не просто частичная консолидация норм в рамках отдельных административно-деликтных институтов, а их объединение на основе