Государство и право. Как развивалась наша страна с IX до XX века - Павел Владимирович Крашенинников

даже обедневшая аристократия), которых всех вместе ну никак не подвести под определение класса – «относительно больших групп людей, различающихся по их месту в исторически определенной системе общественного производства».

Легалистский тип легитимации власти и государства естественным образом обратил взоры многих мыслителей XIX–XX вв. к проблеме права как такового.

Что такое право? Является ли оно продуктом государства, общества, человеческой психики или промысла божьего? В итоге наблюдалось интенсивное развитие юридической науки, особенно философии и теории права.

Другим явлением, приковавшим внимание общественности к праву, стало победное шествие бюрократии.

Вертикальная, иерархически выстроенная система управления, отделенная от общества и только этим управлением и занимающаяся, которая и называется бюрократией, существовала во всех жестко централизованных государствах, начиная с Шумера, древних Египта, Китая и Рима.

При феодализме централизованных государств не было, а феодал обладал всеми управленческими компетенциями (сам судил, карал и миловал, определял налоги, давал разрешение на брак своих подданных и т. д.). Феодал полностью контролировал подведомственное население в политической, экономической и даже частной сферах. Конечно, были помощники, исполнявшие его поручения, но систему управления они собой не представляли, а были лишь орудием феодального произвола.

Короли централизованных западноевропейских стран – абсолютных монархий, возникших в XVII–XVIII вв., – стремились сохранить полный контроль над подведомственным населением. Карательные органы осуществляли жесткие репрессии против непокорных и инакомыслящих в тандеме со святой инквизицией. Государства такого типа впоследствии получили название полицейских[371].

Однако по мере дальнейшего усложнения общественных отношений, особенно в экономической сфере, количество компетенций, необходимых для государственного управления, резко возрастало. Монархи уже не могли лично контролировать все управленческие процессы и были вынуждены передавать многочисленные обязанности по обеспечению устойчивого функционирования государства чиновникам.

Права чиновников рассматривались как привилегии, которые могли даваться или отбираться у них по личному усмотрению монарха. Четко определенная компетенция чиновников отсутствовала и определялась правителем, который действовал исходя из текущих потребностей и меняющихся настроений.

В условиях отсутствия постоянного разделения труда определение объема полномочий чиновников зачастую было результатом их личного соперничества и борьбы за сферы влияния. Осуществляемое ими управление носило субъективный характер. На первый план в нем выдвигалась конкретная воля управленца, его личное отношение к этому просителю и делу, которое было тесно связано с соответствующими подношениями и иными личными связями. Во многих случаях личное усмотрение дополнялось откровенным произволом, который зачастую выступал непосредственным отражением произвола, допускаемого правителем в отношении их самих.

По мере разрастания управленческого аппарата монарх физически мог назначить лишь ключевых чиновников, которые подбирали нижестоящих. Управленцами становились сыновья дворянских родов, городские обыватели (мещане) и крестьяне. Все они отчуждались от своих социальных подгрупп, не разделяли жизненных задач какого-либо сословия, да и общества в целом.

Так возникла профессиональная бюрократия. Чтобы стать успешным чиновником, одной грамотности и удачного стечения обстоятельств уже было недостаточно. Необходимо было овладеть навыками управления и делопроизводства, что обусловило появление системы подготовки кадров. Большинство чиновников были обречены всю жизнь зарабатывать с должности.

Как представители реальной власти чиновники считали свое положение исключительным в сравнении с остальным обществом. С их помощью полицейское государство приобрело возможность контролировать все стороны жизни общества и поставило себя над ним.

Первым забил тревогу Венсан де Гурнэ[372] (Жак Клод Мари Венсан, маркиз де Гурнэ) – удачливый торговец, экономист, один из высших чиновников Франции времен короля Людовика XVI. Именно он в 1745 г. ввел в оборот термин «бюрократия» и обвинил ее в том, что она отнимает реальную власть у монарха, использует полученные полномочия в личных целях и, будучи нацеленной исключительно на самосохранение, тормозит развитие экономики и государства.

Мыслители эпохи Просвещения призывали поставить государство под контроль общества, заставить бюрократию работать в его интересах, сделать ее безопасной и даже полезной для граждан. Поскольку функционирование бюрократии определяется множеством правил, предписаний и установлений, а также своего рода бюрократической ритуалистикой, для ее обуздания необходимо придать всем этим нормам форму закона, принимаемого органами представительной власти.

После победы т. н. буржуазных революций в ряде стран Европы, а также в США развернулась грандиозная работа по созданию нового законодательства, прежде всего кодифицированных актов, адекватно описывающих новые экономические (рыночные) отношения, взаимодействие государства и общества, защищающих основные права и законные интересы граждан.

Появились первые конституции (США – 1787 г.), Гражданский и Гражданский процессуальный кодексы (Франция – 1804, 1806 гг.). Существенные изменения в уголовном и процессуальном законодательстве (французский Уголовно-процессуальный и Уголовный кодекс – 1808–1810 гг.) привели к кардинальному изменению системы правоохранительной и судебной деятельности. Возникла адвокатура, что означало развитие правозащитной деятельности.

По большому счету, XIX в. стал своеобразным крещендо симфонии возрождения права в Западной Европе. Активно развивались все без исключения сферы права как системы деятельности, и к концу этого золотого века право приобрело практически современный вид.

В итоге произошло расщепление государственного управления на политическую и административную (бюрократическую) составляющие. Задача бюрократов – организовывать работу государства, не вмешиваясь в установление его целей. В свою очередь, политики должны определять цели, но не вмешиваться в процесс их достижения. В их задачу входит формирование стратегии развития страны, учет мнения граждан, однако сам процесс управления оказался вне политики.

Иначе говоря, управленцы получили некий диапазон возможности принимать самостоятельные решения по определению стратегии и тактики достижения поставленных целей и тем самым обрели некие властные полномочия. Однако свою власть они получали не явочным порядком, на что жаловался Гурнэ, а строго в соответствии с действующим законодательством. Именно Закон в это время стал, говоря современным языком, программным обеспечением управленческого механизма, а не приказы и указания суверена.

В теории управления бюрократию, встроенную в систему политического управления, составляющую ее неотделимую часть и сводящую роль управленца лишь к исполнению конкретных поручений монарха или вышестоящих чиновников, принято называть патримониальной, или восточной, поскольку она характерна прежде всего для деспотических режимов. Описанная выше европейская бюрократия, представляющая собой административную, отдельную от политической власть, которая хоть и составляет неотъемлемую часть государства, но не является его сутью, понятное дело, называется европейской.

Однако в русской литературе начиная со времен Сперанского для обозначения этого типа бюрократии используется прилагательное «ответственная». Еще в совсем недавние советские времена было широко распространено словосочетание «ответственный работник» (министерства, партийного органа и т. п.), обозначавшее лицо, облеченное некоторыми административными властными полномочиями вкупе со всеми причитающимися привилегиями: персональной машиной, служебной квартирой и спецраспределителем.

Появление профессиональных управленцев в России связывают с именем Петра Великого, который широко внедрил обучение всех необходимых для страны специалистов. До этого дворянские недоросли полагали себя уже готовыми военачальниками и чиновниками просто в силу своего происхождения. «Табель о рангах» вкупе с «Указом о единонаследии» стимулировали молодых непервородных дворян улучшать свои управленческие навыки