Дипломатия России. От Посольского приказа до Министерства иностранных дел - Александр Кириллович Бобров

Работа Совета Россия – НАТО (СРН) была приостановлена еще после военного конфликта России и Грузии в Южной Осетии 2008 г. После событий на Украине 2014 г. и воссоединения Крыма с Российской Федерацией деятельность Совета была заморожена на неопределенное время, а перспектива стратегического партнерства осталась нереализованной. Единственный небольшой промежуток времени, когда контакты в рамках СРН возобновились – военно-политический диалог в связи с событиями в Ираке и Сирии в 2017 г.

Традиционным камнем преткновения в отношениях России и НАТО оставался вопрос продвижения Альянса к российским границам. С 1996 г. начался процесс постепенного расширения состава НАТО за счет включения в него стран бывшего Восточного блока, что напрямую ставило под угрозу безопасность Российской Федерации. В Стратегической концепции Альянса от 1999 г. было закреплено расширение «зоны ответственности» НАТО, что предусматривало возможность проведения операций за пределами территорий государств – членов Альянса.

С начала 2000-х гг. активизируется процесс расширения НАТО. В 2004 г. в состав НАТО вошли Болгария, Латвия, Литва, Румыния, Словакия, Словения, Эстония. В 2009 г. – Албания и Хорватия. В 2017 г. к НАТО присоединилась Черногория, а в марте 2020 г. – Северная Македония. При этом активно расширяется и состав партнеров. С апреля 2010 г. сформирован план действий для Боснии и Герцеговины. В этот же период начались переговоры по вхождению в состав НАТО Украины и Грузии. Важно отметить, что на момент 2020 г. данный вопрос так и не был решен. В категории индивидуального партнерства с НАТО с 2005 г. находятся Азербайджан и Армения; с 2006 г. – Казахстан и Молдавия; с 2015 г. – Сербия.

Помимо взаимодействия с НАТО приостанавливаются и другие форматы сотрудничества. «Группа восьми» трансформируется в «Группу семи» в результате срыва саммита в Сочи, сворачиваются различные каналы диалога России и Европейского союза.

Одновременно с ухудшением отношений на западном направлении происходит переосмысление места и роли России в системе международных отношений. Подчеркивается ее значимость как евро-азиатской державы. Особое внимание уделяется формированию Евразийского экономического союза в качестве «связующего звена между Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом» и центрального элемента укрепления торгово-экономических и хозяйственных связей на пространстве СНГ.

В сложившихся условиях активизируется работа на азиатском направлении, в первую очередь через политико-экономическое сближение с Китаем.

Новые тенденции в сфере отечественной внешней политики и дипломатии потребовали корректировки концептуальных подходов. Новые ориентиры закреплялись в Концепции внешней политики от 2016 г. Впервые концепция принималась не после прихода к власти в России нового президента, как это было в случае с предыдущими документами (1993 г. – Б. Н. Ельцин, 2000 г. – В. В. Путин, 2008 г. – Д. А. Медведев, 2013 г. – В. В. Путин), а в ответ на существенные изменения в глобальных и региональных приоритетах российского государства на международной арене, катализатором которых послужили события на Украине.

В новом документе стратегического планирования подчеркивалась миссия России как одного из влиятельных центров мировой политики. Учитывая кризис современного порядка, проявляющийся в сокращении возможностей Запада обеспечивать свое глобальное доминирование, важнейшей задачей становится формирование полицентричной системы международных отношений.

Ускоряются процессы развития структур сетевой дипломатии БРИКС и «Группы двадцати», которые объединяют государства, являющиеся новыми политическими и экономическими центрами силы. При этом координирующая роль в международных делах должна была сохраняться за ООН – единственной универсальной площадкой с уникальной международной легитимностью.

В 2020 г. были приняты поправки к Конституции Российской Федерации, закреплена институциональная система российской дипломатической службы. Полномочиями в сфере внешней политики наделены президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации, а также Правительство Российской Федерации, Совет безопасности Российской Федерации, субъекты Российской Федерации. Оперативные функции по практической реализации внешнеполитического курса осуществляет МИД Российской Федерации. Помимо этого, в соответствии с Концепцией внешней политики от 2023 г. содействие в продвижении внешнеполитических национальных интересов оказывают иные институты – российские политические партии, Общественная палата Российской Федерации, некоммерческие организации, культурно-гуманитарные объединения, религиозные организации, экспертное и научное сообщество, представители деловых кругов, средства массовой информации.

Институты российской дипломатии

Президент Российской Федерации

В соответствии с нормами международного права, представляя свою страну на международной арене, глава государства действует ех оfficio, то есть без подтверждения соответствующих полномочий. Согласно Конституции Российской Федерации, Президент России – это главное звено конституционно-правового механизма осуществления внешней политики: он определяет ее основные направления, осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью (ст. 80). По сложившейся практике основные направления внешней политики президент формулирует в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию и других публичных выступлениях.

Его полномочия в рамках внешнеполитической деятельности обширны. Президент представляет Россию в международных отношениях, проводит переговоры, подписывает ратификационные грамоты.

Ратификационные грамоты – это документы, подтверждающие, что подписанный договор признается государством в качестве обязательного для него.

Глава государства назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Этим назначениям предшествуют консультации с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. В ведении президента Российской Федерации находятся вопросы приема отзывных и верительных грамот дипломатических представителей, которые при нем аккредитованы. Эти грамоты отправляет глава иностранного государства Президенту Российской Федерации. В верительных грамотах указывается, что определенному лицу поручено представлять интересы своего государства на территории Российской Федерации, его словам и действиям надлежит «верить» (отсюда название «верительная грамота»). Отзывные грамоты прекращают полномочия дипломатических представителей

Президент России отвечает за присвоение дипломатических рангов, решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставление политического убежища.

Конституционные полномочия главы государства во внешнеполитической области на практике реализуются в формате различных текущих мероприятий. В первую очередь, это переговоры с главами иностранных государств во время их визитов в Россию или зарубежных поездок президента. Обыденным явлением стала «сверка часов» по различным вопросам мировой политики с иностранными партнерами по телефону. Часто используют и такой канал международного общения, как обмен посланиями.

Федеральное Собрание Российской Федерации

Деятельность Федерального Собрания во внешнеполитической сфере связана с осуществлением законодательной власти. Деятельность палат – Государственной Думы и Совета Федерации – определяется регламентами палат. В рамках Совета Федерации и Государственной Думы функционируют Комитеты по международным делам. Федеральное Собрание реализует с помощью законодательных полномочий свое право на участие в ратификации, денонсации и приостановлении действий международных договоров. В ст. 15 ФЗ «О международных договорах РФ» от 15 июля 1995 г. очерчен ряд договоров, которые подлежат ратификации:

• исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов,

• устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом,

• предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина,

• о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации,

• об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного