Государство в пути - Виктория Анатольевна Корочкина

На «оккупированных территориях» прошли массовые демонстрации протестов, перераставшие повсеместно на Западном берегу реки Иордан в вооруженные столкновения палестинцев с израильскими войсками. ХАМАС и «Аль-Джихад аль-Исламий», объявив Я. Арафата предателем и активизировав борьбу против его лидерства в ООП, приближали интифаду и осложняли и так непростой процесс мирного урегулирования[346].

Политическая ситуация в автономии неблагоприятным образом сказывалась на новоизбранных властных структурах и негативно влияла на их репутацию в обществе. Так, опрос, проведенный в декабре 1997 г. выявил, что положительную оценку деятельности ПНА дали 50,6 % палестинцев, в то время как всего 32,2 % опрошенных дали хорошую оценку работе ПЗС[347].

ПЗС не оправдал надежд своих избирателей. На вопрос, представляет ли ПЗС интересы палестинцев, 24 % опрошенных ответили да; 48,3 % – да, но не так эффективно, как хотелось бы; 14,8 % сказали, что ПЗС плохо представляет интересы народа. Причина отрицательной оценки кроется, по мнению самих же респондентов, в действиях исполнительных органов власти, накладывающих большие ограничения на работу ПЗС. Опросы также указывали на то, что сами депутаты давали своей деятельности более высокую оценку по сравнению с обществом[348].

Однако, как отметил Фарук аль-Каддуми после выборов в ПЗС: «Позитивной стороной состоявшихся выборов можно считать то, что народом они рассматривались как выражение свободы и признание национальной идентичности. Важен сам факт признания за палестинцами права на свободное волеизъявление»[349].

Избрание ПЗС также ознаменовало собой трансформацию палестинской политической системы. Произошло определенное «смещение центра палестинской политической жизни из внешней среды вовнутрь, то есть из-за границы – в саму Палестину». Ведь институты власти, возникшие в результате «договоренностей Осло», – ПЗС и ПНА – находятся «внутри». В результате их появления ПНС и ООП, организации диаспоры, по определению должны были терять в эффективности[350].

Практически имела место легитимация международным сообществом «внутренних» институтов за счет «внешних». Однако вряд ли уместно утверждать, что ПЗС взял на себя роль ПНС, так как приблизительно 30 членов ПЗС из 88 представляли «внешние» сообщества. Скорее всего, суть процесса заключается в том, что произошло смещение центра власти с «внешних» институтов не столько к «внутренним», сколько к исполнительной ветви власти ПНА, возглавляемой все той же еще недавно «внешней» элитой.

Из всего состава избранного ПЗС 27 депутатов официально являлись «выходцами» из ООП, и 15 – представителями ПНА, в основном министры кабинета. Только 22 депутата никоим образом не относились к структурам ООП. Те же, кто имел к ним отношение, представляли либо Центральный комитет ООП в качестве членов ФАТХ, либо были советниками Я. Арафата. Все входили в состав ПНС. Подобного рода переплетение действующих лиц на палестинской политической арене между ООП, ПНА и ПЗС не позволяет изолированно рассматривать ни один из этих властных институтов палестинской политической системы.

Согласно Г. Алмонду, идеальное разделение функций в рамках любой политической системы на практике недостижимо. Властные сектора, политические партии, группы интересов и прочие почти неизбежно выполняют не одну, а несколько функций. Несомненно, что чем больше политическая система развивается, тем более она становится дифференцированной; специализация ее структур будет продолжаться до тех пор, пока каждая функция не будет выполняться соответствующим социальным институтом[351]. Однако для этого требуется время.

В целом до январских выборов 1996 г. автономия не знала проблем со взаимодействием между исполнительной и законодательной ветвями власти. По той простой причине, что в первые полтора года своего существования ПНА выполняла не только исполнительные и законодательные, но и судебные функции, а также наделялась полномочиями выработать конституцию для осуществления этой власти.

Но созданная в соответствии с принятым в декабре 1998 г. «Законом о судебной системе» судебная власть уже сталкивалась с такими препятствиями, как отсутствие четкого разграничения полномочий и внутри самой судебной системы, и между судебной и исполнительной властью. К примеру, главный прокурор назначался органами исполнительной власти. Отсутствие конституционного суда также осложняло процесс урегулирования разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти по интерпретации того или иного закона. Это привело к выборочному подходу к исполнению некоторых законов. Наблюдалось также отсутствие единого законодательства и административных процедур в Секторе Газы и на Западном берегу реки Иордан, ощущалась нехватка квалифицированного персонала, адекватных служебных помещений и финансовых средств.

Тем не менее в инаугурационной речи 1996 г. А. Куреи заявил о роли избранного ПЗС в гарантии разделения властных полномочий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти и в способности этого органа контролировать Я. Арафата, который, по сути, стал 89-м членом ПЗС и претендовал на главную роль в нем[352].

В острых противоречиях между правительством и парламентом, вызванных отсутствием четкого разграничения полномочий между этими двумя ветвями власти, главным являлся спор вокруг контроля над деятельностью органов исполнительной власти. В декларации принципов было прописано, что кабинет министров фактически являлся комитетом Совета. Согласно Избирательному законодательству ПНА 80 % министров должны были быть членами ПЗС, а 20 % – извне. Однако в 1996 г. 60 % министров в правительстве Арафата соответствовали этому требованию[353]. Получая возможность ввести в состав кабинета остальные 20 % численности его состава, Арафат тем самым стремился задействовать в органах исполнительной власти представителей ФАТХ, а также иных организаций ООП, которые иначе бы не смогли попасть в ПЗС (например, лидеров некоторых фракций, поддерживавших «договоренности Осло»). Некоторые депутаты считали свои посты в органах исполнительной власти более важными, по сравнению с членством в ПЗС, поскольку они давали им возможность участвовать в реальном процессе принятия решений. Присутствие в составе кабинета представителей других организаций, помимо ФАТХ, придавало этому органу более плюралистичный характер. Не говоря уже о том, что таким образом к работе кабинета подключались члены Исполнительного комитета ООП. В целом у исполнительной власти прибавлялось легитимности в процессе принятия решений, ограниченном соглашениями с Израилем[354].

ПЗС пытался проводить мониторинг деятельности органов исполнительной власти посредством различных каналов и механизмов. Так, только в период с 1998 по 1999 гг. в ПЗС поступило более 113 жалоб от граждан автономии по правовым аспектам, по вопросам прав человека, поселений, из области экономических и социальных проблем, а также по вопросам действий палестинских служб безопасности. Все жалобы легли в основу 87 принятых ПЗС решений. Депутаты ПЗС за этот же период направили 44 запроса в адрес исполнительных органов. Для сравнения, с 1997 по 1998 г. было направлено 69 запросов. Тематика запросов разнообразна, но, как правило, они касались коррупции и финансовых злоупотреблений. Имели место также запросы из области свободы слова, политических