Государство в пути - Виктория Анатольевна Корочкина

ООП, которые, в отличие от нее, выступают от имени всех палестинских общин (более 9 млн чел.). Таким образом, если органы власти ПНА призваны представлять только жителей Западного берега реки Иордан и Сектора Газы (данные ООН и Центрального статистического бюро Палестины на 2014 г. – 2 790 331 чел. и 1 760 037 чел. соответственно), то Палестинский национальный совет кроме них защищает потребности и палестинцев, проживающих на территории Израиля (1 730 000 чел. – 20,7 % от населения Израиля, данные на 2015 г.) и в других странах (около 4 млн чел.)[277].

Палестинскую национальную администрацию, начавшую играть ключевую роль на палестинской политической арене, образовали такие институты власти, как Палестинский законодательный совет, администрация президента, правительство, институты судебной власти и другие учреждения. При этом ООП и ПНС, изначально организованные в качестве представителей палестинской диаспоры, сохранили и свое идеологическое значение[278] (табл. 1).

Таблица 1

Структура палестинских политических институтов после «соглашений Осло»

Составлено по: Palestinian Public Opinion Since The Peace Process. The Palestinian Legislative Council and the Palestinian Authority. Arab Thought Forum. Jerusalem, May 1998. URL: http://www.multaqa.org/pdfs/ CHAPTER4PalOpinion.pdf

Судебная ветвь власти, созданная в соответствии с принятым в декабре 1998 г. «Законом о судебной системе», имеет сложную предысторию[279]. «Договоренности Осло» унифицировали законодательство путем наделения новыми полномочиями ПНА. Основной закон ПНА предусматривает независимую судебную власть. По приказу Ясира Арафата в 2002 г. создается Высший совет судей, работа которого затруднялась ограниченным суверенитетом и вмешательством израильской администрации. 37 судов общей юрисдикции на «оккупированных палестинских территориях» представляют собой мировые суды, суды первой инстанции, и три апелляционных суда в Иерусалиме, Рамалле и Газе. На дела, рассматриваемые в этих судах, можно подать апелляцию в Высший суд справедливости, а также в апелляционные суды. Верховный суд рассматривает административные дела. В соответствии с законодательством ПНА, кандидаты на должность судей, выдвинутые Высшим советом судей, назначаются президентом. Генеральный прокурор назначается президентом по рекомендации министра юстиции[280].

На территории ПНА, наряду со светскими судами, функционируют также религиозные суды (занимающиеся главным образом вопросами «личного статуса мусульман» – женитьбы, развода, вопросами наследства и пр.). Судьи шариатских судов, формально руководимых муфтием Палестины, назначаются Министерством юстиции ПНА.

Согласно Соглашению по переходному периоду от 1995 г., юрисдикция избранного Совета (из 88 человек и «раиса») должна была распространяться на территорию Западного Берега реки Иордан и Сектора Газы, за исключением вопросов, которые были оставлены для переговоров об окончательном урегулировании. В компетенцию Совета входили вопросы экономики, промышленности, прямого налогообложения, сельского хозяйства, энергетики, юриспруденции, социального обеспечения, образования, здравоохранения, культуры, туризма, транспорта, телекоммуникации. Однако все свои решения Совет обязан был согласовывать с израильскими властями. Так, ст. XVII (7) соглашения «Осло- 2» гласит о том, что Израиль и Палестинский законодательный совет должны взаимодействовать по правовым вопросам в сфере уголовного и гражданского законодательства[281]. Согласно ст. XVIII (4) палестино-израильского соглашения ПЗС не мог оказывать сильного влияние на развитие ситуации в автономии в силу того, что не обладал полномочиями принимать законы, противоречащие действующему законодательству и распоряжениям израильских военных властей, которые затрагивают интересы еврейских поселений и их жителей, а также ранее подписанным двусторонним соглашениям или тем, которые будут достигнуты в переходный период[282]. Совет также не обладал полномочиями в международных отношениях или в вопросах политики безопасности. Таким образом, в соответствии с палестино-израильскими соглашениями парламент ПНА был ограничен в своей основной функции – законодательной. Эта функция сохранялась за израильской стороной, которая обладала правом контролировать деятельность ПЗС и налагать свое вето на его решение. Именно с этой целью была создана совместная палестино-израильская комиссия, которая была призвана координировать законодательную деятельность ПНА[283]. Фактически комиссия превратилась в цензора законодательной практики в автономии. Лишенный основной функции, ПЗС обладал следующими полномочиями: выработка конституции ПНА, которая рассматривается палестинцами как Основной закон их будущего государства, а также формальное право депутатов ПЗС участвовать в формировании высшего органа исполнительной власти автономии – «исполнительного совета»[284]. Члены этого совета избирались ПЗС по представлению «раиса». Параллельно с институционализацией законодательной власти происходил аналогичный процесс в сфере исполнительной власти.

Глава исполнительной ветви власти наделялся следующими полномочиями в сфере законодательства: законодательной инициативы; обнародования законодательства, принятого Советом; изданием нормативных правовых актов. Несмотря на ограничения со стороны израильских властей, в руках президента концентрировался значительный объем власти. Вводился институт вето главы автономии на законы, принятые парламентом. Помимо издания указов, касающихся любой сферы общественной жизни, президент ПНА имел право создавать или прекращать действие институтов власти, распределять финансовые средства, поступающие от стран-доноров[285]. «Раис» мог назначать чиновников на посты в правительстве и полиции. Однако такие члены не могли принимать участие в голосовании на заседаниях Совета. В соответствии с «соглашениями Осло» глава исполнительной власти избирался путем всеобщих прямых выборов с правом занимать пост не более двух сроков подряд. Вообще, изначально планировались выборы лишь в законодательный совет, но Я. Арафат настоял на проведении выборов президента.

По соглашению «Осло-1» президент ПНА является Верховным главнокомандующим. Исполнительная власть косвенно участвует в переговорном процессе с Израилем и следит за выполнением подписанных соглашений. Президент ведет переговоры с правительствами других стран и международными организациями (например, в рамках многосторонних переговоров). Кроме того, согласно Основному закону, ему вручаются верительные грамоты представителями различных государств и иностранных организаций, аккредитованных в ПНА.

Президент ПНА является не только председателем ООП, но за ним закреплены многие другие функции, такие как руководство самой влиятельной организацией ООП – ФАТХ, а также различными службами безопасности и полувоенными формированиями[286]. Его власть и легитимность базировались в первую очередь не на факте его избрания президентом ПНА на всенародных выборах 1996 г., а на его председательстве в ООП и ФАТХ. Наделенный подобными полномочиями, глава исполнительной ветви власти ПНА действовал, не соблюдая принципа сдержек и противовесов и пренебрегая представительными органами власти, полагаясь в основном на неформальные силы и политические указы. Под его контролем находился бюджет ПНА. Первые бюджеты в пропорции 50:50 формировались за счет выделения субсидий ООП в пользу ПНА и пожертвований со стороны международных доноров. Такого рода непосредственное финансирование ПНА не могло способствовать должному разграничению полномочий между двумя организациями.

ПНА, являясь институтом президента и исполнительной власти, фактически была сформирована из представителей ФАТХ. Вернувшись в 1994 г. из Туниса, в первый день своего пребывания в Иерихоне председатель ООП Я. Арафат привел к присяге 12 членов исполнительного совета ПНА. Остальные 12 вакансий оставались свободными. Выдвиженцы ФАТХ, своего рода «партия власти» во главе с Ясиром Арафатом,