Извилистый путь к государству всеобщего благосостояния: экономическая нестабильность и политика социального обеспечения в Великобритании - George R. Boyer

отмечают, что настойчивость Бевериджа на фиксированной ставке страховых взносов (и, следовательно, отказ от прогрессивного финансирования) "делала непримиримыми его цели достаточности средств к существованию и всеобщего охвата". Максимальная ставка взносов физических лиц ограничивалась способностью низкоквалифицированных работников платить. Это, в свою очередь, означало, что пособия могли быть установлены выше минимального уровня только в том случае, если государство соглашалось вносить значительные субсидии в фонд социального страхования, что было невозможно ни с политической, ни с финансовой точки зрения. Столкнувшись с этой дилеммой, Беверидж решил "принести принцип прожиточного минимума в жертву требованиям других своих принципов" 28.

Как соотносятся нормы пособий Бевериджа со стандартами человеческих потребностей и физической эффективности Раунтри? Вейт-Уилсон отмечает, что уровень пособий Бевериджа для одинокого мужчины или женщины составлял "две трети или меньше" от шкалы человеческих потребностей Раунтри, хотя он признает, что пособия на детей, установленные Бевериджем, были более щедрыми, чем у Раунтри. 29 Гейсли обнаружил, что соотношение между рекомендуемыми Бевериджем пособиями и шкалой человеческих потребностей Раунтри существенно различается для разных типов семей. Для пары без детей или с одним ребенком норма Бевериджа составляла 75-78% от шкалы человеческих потребностей Раунтри, для пары с тремя детьми шкалы были одинаковыми, а для пары с четырьмя детьми норма Бевериджа была немного выше шкалы Раунтри. Гейзли подсчитал, что рекомендованные Бевериджем пособия для семей с одним-четырьмя детьми были на 31-35 % выше первичной шкалы бедности Раунтри, что, казалось бы, противоречит выводу Вейт-Уилсона о том, что подход, использованный Комитетом Бевериджа при установлении шкалы пособий, "был неотличим в принципе и ... по составу от первичных мер бедности, описанных Раунтри в 1899 году" 30.

Почему Беверидж не установил пособия на более высоком уровне? Несмотря на свое заявление 1941 года о том, что комитет должен разработать "идеальную схему" социального обеспечения, Беверидж при написании отчета столкнулся с двумя ограничениями, одно из которых, возможно, было наложено на себя, а другое было реальным. Первое ограничение было связано с вопросом, который к 1942 году обсуждался уже более века - влияние государственной помощи на стимулы к труду. В начале доклада Беверидж написал, что одним из "руководящих принципов", которых он придерживался при составлении рекомендаций, было то, что "государство, организуя обеспечение, не должно подавлять стимулы, возможности, ответственность; устанавливая национальный минимум, оно должно оставлять место и поощрять добровольные действия каждого человека, чтобы обеспечить себя и свою семью больше, чем этот минимум". Роль социального страхования заключалась в том, чтобы гарантировать "минимальный доход, необходимый для существования"; установление пособий намного выше прожиточного минимума создаст стимулы к труду и будет "ненужным вмешательством в индивидуальные обязанности" 31. Вейт-Уилсон, Гленнерстер и Эванс и другие, возможно, справедливо, критиковали Бевериджа за принятие викторианской концепции "меньшей правомочности". Тем не менее, обеспокоенность многих экономистов, правительственных чиновников и политиков возможным дестимулирующим эффектом государственных пособий наложила на Бевериджа определенные ограничения при установлении уровня пособий.

Даже если бы Бевериджа не беспокоили вопросы меньшей приемлемости, он не смог бы избежать проблемы стоимости. Беспокойство среди правительственных чиновников по поводу возможной стоимости его схемы началось за несколько месяцев до выхода отчета. Одним из тех, кто беспокоился о доступности, был Кейнс, который с большим энтузиазмом относился к общей схеме. Основной причиной беспокойства был тот факт, что никто не знал, каким будет национальный доход Великобритании после окончания войны - прогнозы варьировались от 6,5 млрд фунтов стерлингов или меньше до 7 млрд фунтов стерлингов. В записке сэру Ричарду Хопкинсу в Казначействе в июне 1942 года Кейнс писал, что "брать на себя обязательства здесь и сейчас или в ближайшем будущем в отношении того, что мы можем себе позволить только при условии, что национальный доход будет значительно превышать £6,500, было бы очень неосмотрительно". Кейнс выступал против плана Бевериджа по установлению фиксированных еженедельных взносов по теоретическим соображениям, поскольку они фактически представляли собой налог на избирателей для рабочих и налог на занятость для фирм. Однако он утверждал, что такие взносы должны быть сохранены, "чтобы дополнительные расходы бюджета не выглядели слишком грозными" 32..

Весной и летом 1942 года Беверидж несколько раз встречался с Кейнсом, чтобы уточнить финансовые аспекты плана. Кейнс предложил способы сокращения расходов примерно на 100 миллионов фунтов стерлингов, некоторые из которых Беверидж принял. В итоге Кейнс пришел к выводу, что "Беверидж приложил немало усилий, чтобы ответить на финансовую критику", что он сделал "очень большие уступки по сравнению с первой версией плана" и что его пересмотренные предложения "не выдерживают серьезной критики по чисто финансовым соображениям". По последнему пункту он был слишком оптимистичен. Канцлер казначейства Кингсли Вуд считал, что даже пересмотренное предложение было финансово непрактичным и преждевременным. В ноябре он написал Черчиллю, жалуясь на то, что Беверидж и другие предполагают, что окончание войны приведет к наступлению Золотого века процветания, и добавил: "Время для объявления дивидендов на прибыль Золотого века - это время, когда эта прибыль будет реализована на деле, а не только в воображении" 33.

В целом, как признает Вейт-Уилсон, многие неясности в "Отчете Бевериджа" были вызваны политическими причинами. Те, что касались затрат и уровня пособий, были в значительной степени осознанными, поскольку Беверидж пытался составить документ, приемлемый как для тех, кто требовал создания Новой Британии, так и для казначейства. Однако не следует возлагать на Бевериджа всю вину за двусмысленности. В октябрьском меморандуме Кейнс написал Хопкинсу, что просил Бевериджа "говорить менее точно" об уровне, на котором будут установлены послевоенные пособия и взносы. Кейнс считал, что доклад - это "грандиозный документ", и хотел максимально увеличить вероятность того, что его версия будет принята парламентом. Лучшим способом добиться этого было сохранить некоторые финансовые детали несколько расплывчатыми. 34

II. Дебаты о государстве всеобщего благосостояния и его реализация

2 декабря 1942 года, на следующий день после того, как его доклад был опубликован в качестве командного документа, Беверидж обсудил свой "План социального обеспечения" в радиообращении. Он завершил свое выступление обращением к премьер-министру. План, сказал он, "является завершением того, что было начато чуть более тридцати лет назад, когда г-н Ллойд Джордж ввел Национальное медицинское страхование, а г-н Уинстон Черчилль, тогдашний президент Совета торговли, ввел страхование по безработице. . . . Министр, у которого тридцать лет назад хватило смелости и воображения создать схему страхования по безработице, неизвестную тогда за пределами Великобритании, - это человек, который ведет нас к победе в этой войне; я бы хотел, чтобы он также завершил работу, начатую им тогда в области социального страхования" 35 Реакция Черчилля и кабинета на