Извилистый путь к государству всеобщего благосостояния: экономическая нестабильность и политика социального обеспечения в Великобритании - George R. Boyer

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ДОКЛАДА БЕВЕРИДЖА

Основные положения плана Бевериджа хорошо известны, но их стоит повторить. В начале доклада говорилось, что существующая в Великобритании политика социального страхования, с которой "вряд ли может соперничать" любая другая промышленная страна, была сложной и неэффективной в результате ее разрозненного развития. Не все люди или риски были охвачены существующими программами, а ставки пособий в некоторых программах были слишком низкими. Проблемы существующих программ стали очевидны после изучения межвоенных социальных опросов. Беверидж пришел к выводу, что главной причиной бедности от трех четвертей до пяти шестых семей за чертой бедности в городах, где проводилось обследование, было "прекращение или потеря способности зарабатывать". Они каким-то образом провалились сквозь трещины в системе социальной защиты. Для большинства оставшихся в бедности семей причиной был большой размер их семей. 15

Вместо того чтобы латать существующие схемы, Беверидж рекомендовал создать новую комплексную и скоординированную систему социального страхования, а также программу детских пособий. В своей речи, произнесенной в Оксфорде через пять дней после выхода отчета, он заявил, что его программа призвана обеспечить "национальный минимум дохода", чтобы "каждый человек в любое время, в силу сделанных им взносов и по праву, без каких-либо проверок средств, имел минимальный доход, необходимый для выполнения своих обязанностей". Обеспечив британскому народу гарантированный доход, его план ликвидировал бы нужду - одно из "пяти гигантских зол" на пути к восстановлению. Для обеспечения свободы от других гигантских зол: болезней, невежества, нищеты и безделья - потребуются дополнительные меры государственной политики. 16

План охватывал всех граждан Великобритании, а не только рабочий класс. Чтобы иметь право на получение пособий, человек делал обязательные еженедельные взносы в страховой фонд или получал взносы от своего имени. Размер взноса был установлен на едином уровне - все застрахованные лица делали одинаковые еженедельные отчисления в фонд социального страхования. В обмен на взносы застрахованные лица получали пособия, если их заработок прерывался из-за безработицы, болезни, несчастного случая, инвалидности, выхода на пенсию или смерти кормильца, а также пособия по беременности и родам и на погребение. Эти пособия также предоставлялись по единой ставке, "независимо от размера заработка, который был прерван безработицей или инвалидностью или прекращен выходом на пенсию". Еженедельное пособие было одинаковым для каждой основной причины прерывания заработка - безработицы, болезни, инвалидности и выхода на пенсию. Оно должно было быть достаточно щедрым, чтобы "само по себе обеспечивать доход, необходимый для существования во всех нормальных случаях", и "выплачиваться до тех пор, пока длится потребность, без проверки средств" 17..

Несмотря на распространение социального страхования практически на все нужды, все равно останутся люди, которые не будут иметь права на пособие либо потому, что они не отвечают условиям уплаты взносов или условиям получения пособия, либо потому, что они "нуждаются по причинам, не подходящим для страхования", например, брошенные жены. Все лица, не охваченные страхованием, будут получать национальную помощь. Уровень помощи должен быть достаточным для удовлетворения "потребностей отдельных лиц до уровня прожиточного минимума, но он должен быть менее желательным, чем страховое пособие; в противном случае застрахованные лица не получат ничего за свои взносы". В отличие от страховых выплат, помощь будет подлежать проверке на уровень доходов. Она будет полностью финансироваться из национального казначейства. Принятие национальной помощи фактически означало бы конец Закона о бедных. 18.

Беверидж признавал, что свобода от нужды не может быть достигнута только с помощью его плана социального страхования и национальной помощи. В дополнение к страхованию требовались детские пособия, комплексная система здравоохранения и реабилитации, а также политика поддержания занятости и предотвращения массовой безработицы. Межвоенные социальные обследования показали, что от одной шестой до одной четверти бедных семей находились в нищете из-за большого количества детей. Страховое пособие по фиксированной ставке не могло быть достаточно высоким, чтобы обеспечить семьям любого размера прожиточный минимум, поэтому требовалась определенная система детских пособий. Однако выплата пособий на детей только семьям, получающим пособия по социальному страхованию, привела бы к серьезным сдерживающим факторам, поскольку многодетные семьи могли бы получать столько же или даже больше пособий, будучи безработными или больными, чем они зарабатывали в виде заработной платы, когда работали. Поэтому Беверидж предложил принять всеобщую систему детских пособий, выплачиваемых всем семьям независимо от дохода, "при условии, что первый ребенок не будет учитываться, если родитель зарабатывает". Пособия должны выплачиваться до 16 лет для детей, "получающих образование в течение полного учебного дня". Всеобщие детские пособия служили бы еще одной цели - они помогли бы обратить вспять снижение рождаемости. Пособия будут выплачиваться за счет общего налогообложения. 19.

Отказ от нужды также требовал принятия всеобъемлющей национальной службы здравоохранения. В своем выступлении в Оксфорде 6 декабря Беверидж утверждал, что равный доступ к медицинскому обслуживанию должен рассматриваться как часть национального минимума. Национальная служба здравоохранения обеспечит всем гражданам доступ к любому необходимому им медицинскому обслуживанию, включая уход на дому и в больнице, посещение специалистов, сестринское дело и акушерство, стоматологическую помощь и реабилитацию после лечения, "без ограничений по вознаграждению и без экономических барьеров, откладывающих обращение к ней". Медицинские услуги будут предоставляться каждому гражданину "без взимания платы за лечение". Цель заключалась в том, чтобы каждый гражданин был "настолько здоров, насколько его может сделать наука, применяемая для профилактики и лечения болезней". В докладе было поднято множество вопросов, касающихся организации и финансирования здравоохранения, которые в нем не были подробно рассмотрены, и содержался призыв к дальнейшему изучению этой темы. 20.

Наконец, успех социального страхования в ликвидации нужды зависел от поддержания занятости, под которой Беверидж подразумевал ликвидацию массовой безработицы и длительной ("год за годом") безработицы для отдельных работников. Массовая безработица создавала серьезное финансовое давление на фонд социального страхования, а безделье, связанное с длительной безработицей, деморализовало людей. В докладе не предлагалось, как поддерживать занятость на высоком уровне, а лишь содержался призыв к государству использовать свои полномочия "в той мере, в какой это окажется необходимым, чтобы обеспечить всем не абсолютную непрерывность работы, а разумные шансы на продуктивную занятость". Однако в выступлениях, сделанных примерно во время публикации доклада, Беверидж более подробно остановился на своих взглядах на политику занятости. Он утверждал, что уничтожение безделья, "пятого гиганта", является самой важной послевоенной целью. Если безделье не будет уничтожено, "остальные цели реконструкции... будут недостижимы в любом серьезном смысле, и их формальное достижение окажется тщетным". Для сокращения безработицы требовались подвижный рынок труда и национальное планирование, чтобы соотнести потребности и ресурсы нации друг с другом, что, в свою очередь, требовало