Ни одна демократия не длится вечно - Эрвин Чемерински

нагрузки после начала проведения «Нового курса» сенаторы редко могли позволить себе ждать окончания филибастера. Более того, зал заседаний сената превратился из центральной площадки для дебатов просто в место для голосований и обращений к прессе. Основные обсуждения, если они вообще происходят, ведутся в комитетах. Именно там сенаторы вносят поправки в законопроекты, проводят слушания и неформально договариваются о содержании и сроках рассмотрения законодательных инициатив. Зал заседаний сохраняется для голосований, работы с прессой и фиксации деятельности для Congressional Record[24].

С 1917 по 1975 год (с корректировкой в 1949 году) сенат работал по правилу, требовавшему для прекращения прений двух третей голосов, но некоторые аспекты правил 1917 года накладывали еще более серьезные ограничения на филибастер. Предложение о прекращении прений (клотур) замораживало работу сената, вынуждая палату проголосовать по этому предложению прежде, чем перейти к другим вопросам. Кроме того, поддержание «говорливого» филибастера требовало от сенатора (или группы сенаторов) физического удержания слова. И что важно, сторонникам филибастера необходимо было обеспечить присутствие как минимум трети сенаторов в зале, чтобы предотвратить неожиданное голосование о прекращении прений большинством в две трети. Таким образом, хотя при достаточно «страстном» сопротивлении (особенно в случае законодательства о гражданских правах) филибастер можно было поддерживать, три «затратных» фактора — заморозка работы сената, физическое удержание слова и поддержание присутствия трети сенаторов — существенно ограничивали количество успешных филибастеров.

В начале 1960-х годов, когда сенат увеличил продолжительность своих сессий до более чем девяти месяцев в году, количество голосований по прекращению прений резко возросло. Хотя в начале десятилетия клотур применялся в основном к законодательству о гражданских правах, к концу 1960-х годов голосования по прекращению прений все чаще стали касаться и других вопросов [45]. В 1970–1980-х годах количество филибастеров и диапазон охватываемых ими тем резко возросли [46]. Сенат стал еще больше полагаться на двухпоточную систему Мэнсфилда, но и сама эта система начала меняться. В конечном счете, вместо того чтобы делить время между заблокированным законопроектом и другими вопросами, сенат просто стал редко обсуждать спорные вопросы до тех пор, пока большинство не наберет 60 голосов, нужных для прекращения прений.

Эта современная версия двухпоточной системы, скрытый филибастер, снизила способность меньшинства брать другие законопроекты в заложники. Если традиционный филибастер мешал сенату работать продуктивно, то скрытый филибастер позволяет сенату рассматривать любые вопросы, кроме спорного законопроекта. Скрытый филибастер проще как физически, так и политически, поскольку не требует от сенатора непрерывно удерживать слово. В отличие от тактик прошлого по затягиванию принятия решений, современные филибастеры практически никогда не предполагают длинные выступления, ночные заседания или парламентские маневры, которые раньше привлекали общественное внимание. Достаточно правдоподобной угрозы, что 41 сенатор откажется голосовать за прекращение прений по законопроекту, чтобы полностью исключить его из повестки дня. Руководство сената просто откладывает рассмотрение законопроекта до тех пор, пока не наберутся необходимые 60 голосов для клотура.

По сути, скрытый филибастер стирает грань между филибастером и угрозой филибастера — любая правдоподобная угроза становится фактическим филибастером, поскольку лидер большинства вынужден рассматривать ее именно так. Таким образом, скрытый филибастер остается в основном незаметным, невидимым и относительно безболезненным как для большинства, так и для меньшинства.

Скрытый филибастер практически устранил публичную ответственность сенаторов, применяющих этот обструкционистский метод. До 1970-х годов общественность могла следить за драматическими и порой комичными филибастерами по подробным газетным отчетам. Например, в 1935 году газеты подробно освещали знаменитый филибастер Хьюи Лонга против одного из положений «Нового курса»: в 16:32 один сенатор предложил Лонгу спеть вместо того, чтобы говорить; в 18:50 Лонг зачитал рецепты жареных устриц и приготовления отвара-«потликкера»; в 00:50 он рассуждал о прелестях сна; а в 2:05 спросил председательствующего, куда делся меч, который Фридрих Великий подарил Джорджу Вашингтону [47]. Сегодня, конечно, трансляции заседаний сената по каналам сети кабельного и спутникового телевидения C-SPAN сделали бы филибастеры еще более заметными для общественности, что существенно ограничило бы их применение. В эпоху общественного беспокойства по поводу паралича власти в Вашингтоне большинство сенаторов не хотели, чтобы их избиратели видели, что они имеют отношение к филибастеру «в старом стиле» [48]. Введя скрытые филибастеры, двухпоточная система значительно увеличила использование (или злоупотребление) этой процедуры.

Все началось в 1975 году, когда классический «говорливый филибастер» превратился в современную виртуальную версию. Сенаторы от южных штатов согласились ограничить филибастер коротким утренним заседанием, позволив сенату переходить к другим вопросам во второй половине дня. Затем они согласились снизить необходимый для прекращения прений (клотура) кворум с двух третей присутствующих (т. е. с максимума 67 голосов) до фиксированных 60 голосов. Внезапно три сдерживающих фактора, ограничивавших филибастер с 1806 года, исчезли.

Теперь проведение филибастера не мешало работе сената — этот орган мог заниматься обычными делами бо́льшую часть дня. Сенаторам более не нужно было физически удерживать слово часами, так как обструкция ограничивалась коротким утренним интервалом времени. И главное — сторонникам филибастера больше не требовалось обеспечивать присутствие трети сенаторов, поскольку теперь противникам обструкции нужно было собрать фиксированные 60 голосов для прекращения прений. Сторонники филибастера могли спокойно оставаться дома.

Результатом стал взрывной рост числа филибастеров. Поскольку обструкция больше не накладывала издержки на работу сената, этот инструмент, ранее использовавшийся лишь в исключительных случаях для защиты принципиальных позиций меньшинства, превратился де-факто в правило «сверхквалифицированного большинства». Теперь для принятия практически любого закона требовалось заручиться поддержкой 60 сенаторов.

Филибастер фактически установил требование получения в сенате сверхквалифицированного большинства для принятия львиной доли законодательных инициатив. Однако оно не относится к вопросам утверждения кандидатур в Верховный суд, назначений в правительстве и номинаций в нижестоящие федеральные суды. В 2013 году, раздраженные использованием филибастера республиканцами для блокировки судебных номинаций Обамы, сенаторы-демократы под руководством лидера большинства Гарри Рида еще раз изменили правила. Они отменили возможность организации филибастера по вопросам номинаций в окружные и апелляционные суды, а также на должности в правительстве. В 2017 году республиканцы преодолели филибастер демократов, направленный против номинации Нила Горсача в Верховный суд, окончательно исключив возможность обструкции при назначениях в высшую судебную инстанцию.

Еще один важный вид деятельности сената, освобожденный от угрозы филибастера, — бюджетный процесс. Согласно законодательству о бюджете, все законопроекты о согласовании бюджета рассматриваются по процедурным правилам, строго ограничивающим время дебатов и другие процессуальные задержки [49]. Законопроекты о согласовании нельзя заблокировать филибастером, поскольку время дебатов жестко ограничено законом. Их принятие нельзя задерживать внесением чрезмерного числа поправок — по истечении времени дебатов сенат голосует по всем внесенным поправкам без обсуждения, а затем сразу по самому законопроекту. Благодаря упрощенной процедуре согласования законопроектов сенаторы часто пытаются оформлять