Ни одна демократия не длится вечно - Эрвин Чемерински

Самым печально известным авантюристом-флибустьером был Уильям Уокер, который незадолго до Гражданской войны возглавил группу наемников из южных штатов для участия в войне в Никарагуа в надежде создать там государство с режимом, благоприятным для развития рабовладельческой экономики [20]. Использование термина «филибастер» для обозначения обструкции в конгрессе также подразумевало, что этот, с позволения сказать, метод, направленный на срыв работы правительства, был пропитан авантюризмом, а тех, кто к нему прибегал, обвиняли во «флибустьерстве, направленном против Соединенных Штатов» [21].

Ранние филибастеры в основном не достигали цели: почти каждый законопроект, который до 1880 года пытались заблокировать таким образом, в итоге принимался [22]. Поскольку полномочия сената и рамки применения федерального законодательства по современным меркам были невелики, у сената хватало времени просто переждать обструкцию. Однако после 1880 года сенаторы стали применять филибастер все чаще и все успешнее. «Тактика оставалась прежней, — отмечает историк Франклин Бердетт, — но смелость сменилась беспощадностью, а обструкция стала ограничиваться лишь изобретательностью ее организаторов» [23]. К моменту принятия правила о прекращении прений (так называемое правило клотура — cloture rule) в 1917 году и сенаторы, и вся политически активная общественность воспринимали филибастер как серьезную проблему.

Семьдесят пять лет успешных обструкционистских кампаний южан, направленных против законов о гражданских правах, а также несколько печально известных филибастеров прогрессистов и республиканцев способствовали формированию такого восприятия филибастеров. «Героизм решительного меньшинства» стал ключевой частью политического фольклора. И южане, и прогрессисты примеряли на себя мантию угнетенного меньшинства, вынужденного прибегать к филибастеру для защиты своих принципов. По многим вопросам их глубинные убеждения явно расходились, но иногда эти две фракции объединяли свои силы. Например, в 1890 году был внесен законопроект о федеральном надзоре за выборами в конгресс на Юге для предотвращения запугивания чернокожих избирателей. Филибастер против него увенчался успехом, потому что южные демократы объединились с республиканцами, поддерживавшими совершенно другой законопроект о серебре. Южане убедили республиканцев отказаться от продвижения законопроекта о выборах в обмен на «серебряный билль», что поспособствовало успеху филибастера [24].

В 1893 году сенаторы провели еще один продолжительный и эффектный филибастер против законопроекта об отмене закона, обязывавшего правительство ежемесячно закупать 4,5 миллиона унций серебра. Демократы-фермеры объединились с «серебряными» республиканцами и демократами, чтобы заблокировать этот акт. Бесконечные речи, проверки кворума, переклички и маневры доминировали в работе сената в течение 46 дней, но филибастер в конечном счете провалился [25].

Одним из самых скандальных случаев стал филибастер прогрессивного сенатора Роберта М. Лафоллета в 1908 году против валютного законопроекта, который он считал попыткой захвата власти богачами. Этот филибастер побил рекорды по продолжительности, изощренности процедурной борьбы и вероломству, значительно укрепив в сенате убеждение в том, что дебаты просто необходимо ограничить по времени. Лафоллет удерживал слово в сенате 18 часов в обстановке удушающей жары. Парламентское постановление запрещало ему использовать проверки кворума для краткого отдыха, поэтому он говорил всю ночь, поддерживая силы сэндвичами с индейкой и эгг-ногом[18] из сенатского ресторана. Сделав большой глоток из одного стакана с эгг-ногом, он заявил, что этот напиток испорчен или в него что-то было подмешано. И действительно — он содержал достаточно птомаинов[19], чтобы убить человека [26]. Глоток вызвал сильное недомогание, но, инициируя переклички, Лафоллету удавалось выкраивать минуты для отдыха, и в таком режиме он продолжал речь еще в течение восьми часов [27]. В итоге он проиграл, когда слепой сенатор Альберт Гор уступил слово, как и было условлено, своему коллеге, а тот только что вышел в гардероб, о чем Гор не знал [28].

Во время Первой мировой войны президент Вильсон предложил разместить на торговых судах орудия для защиты от атак немецких подлодок. Законопроект легко прошел палату представителей и 2 марта поступил на рассмотрение сената. Накануне была обнародована так называемая телеграмма Циммермана, раскрывавшая предложение Германии Мексике о союзе против США в обмен на помощь в захвате Техаса, Нью-Мексико и Аризоны. Возмущение общественности этим шагом Германии обеспечило законопроекту широкую поддержку, и подавляющее большинство сенаторов были за его принятие.

Однако 11 (по некоторым данным 12) прогрессистов опасались, что вооружение торговых судов втянет США в войну. Они были полны решимости заблокировать законопроект. Сегодня наиболее известным сенатором из этой «маленькой группы своевольных людей» является тот же Лафоллет, но на самом деле у него даже не было возможности выступить и изложить свою позицию [29]. В начале этого филибастера многие другие сенаторы, настроенные по отношению к внесенному законопроекту оппозиционно, имели возможность произносить свои речи против него. А когда сторонники законопроекта в завершающие часы сессии осознали, что голосование уже не успеть провести, они перехватили слово, просто чтобы не дать Лафоллету возможности произнести речь перед переполненными галереями [30]. В результате законопроект был похоронен, когда конгресс завершил работу в полдень 4 марта 1917 года [31].

Пятого марта президент Вильсон выступил с заявлением, осуждающим сенаторов-оппозиционеров и призывающим к изменению регламента (так называемых Правил — Rules) сената. В ответ конгресс собрался на специальную сессию, где лидер большинства Томас Мартин внес резолюцию о поправке к регламенту сената, предусматривающей процедуру прекращения прений (так называемых клотур). Восьмого марта сенат принял резолюцию Мартина — прообраз современного Правила XXII[20] — 76 голосами против 3 [32].

Правило предусматривало, что петиция о клотуре может быть подана в любое время при поддержке 16 сенаторов, а «спустя один час после начала заседания сената на следующий календарный день, но не ранее» должно состояться голосование по этому предложению. После принятия клотура ни один сенатор не мог говорить более одного часа по обсуждаемому вопросу или поправкам к нему, а новые поправки могли вноситься только с единодушного согласия. Первоначальная редакция Правила XXII также требовала для принятия клотура голосов двух третей присутствующих сенаторов.

Резолюция Мартина стала компромиссом между сторонниками простого большинства для прекращения прений и теми, кто выступал против клотура, но был готов принять его в какой-либо другой форме. Сенаторы, считавшие, что обсуждение должно заканчиваться решением, принятым простым большинством голосов, остались в меньшинстве — как это происходило не раз после 1917 года.

Почти 50 лет после своего принятия Правило XXII выполняло скорее символическую, чем практическую функцию. В период с 1917 по 1927 год голосование о прекращении прений проводилось всего десять раз, и лишь в четырех случаях клотур был принят [33]. С 1931 года до принятия Закона о гражданских правах 1964 года к клотуру обращались редко, и он