Власть в погонах: Военные режимы в современном мире - Григорий Васильевич Голосов

В современном мире есть полтора десятка стран, в которых де-факто или де-юре отсутствуют вооруженные силы. Все они на данный момент являются демократиями. В основном это западноевропейские микрогосударства (например, Андорра и Лихтенштейн), крохотные островные страны Карибского и Тихоокеанского бассейнов. Причина проста: во всех этих случаях внешняя безопасность малых государств обеспечивается их договорными отношениями с мощными в военном смысле державами, с которыми они находятся в союзе. Защитить себя в случае внешней агрессии эти страны не смогли бы, так что отсутствие армии просто избавляет их от лишних расходов. Сложнее обстоит дело еще в нескольких странах, где армий официально нет, но есть небольшие постоянные вооруженные силы, которые официально предназначены для охраны границы, международных миротворческих миссий и т. д. В двух случаях, в Коста-Рике и Панаме, упразднение вооруженных сил стало прямым результатом стремления гражданских политиков предотвратить дальнейшие военные перевороты и гражданские войны.

Даже в таких случаях отсутствие регулярной армии отнюдь не исключает существования других силовых структур, действующих на постоянной основе. Конечно, ни одна страна не обходится без полиции. Помимо этого, во многих есть автономные спецслужбы, занимающиеся обеспечением государственной безопасности и блокированием террористических угроз. Особенно показателен случай Японии, где принятая в 1947 году в условиях американской оккупации конституция провозгласила отказ от создания вооруженных сил. Понятно, что целью этого конституционного положения было предотвращение политического влияния военных в стране с глубокими традициями милитаризма. Однако уже в 1952 году при активной поддержке тех же американцев Япония сформировала Национальные силы безопасности, которые два года спустя были преобразованы в Силы самообороны Японии. Первоначально Силы самообороны действовали в условиях довольно значительных ограничений, касающихся масштабов и видов их военной активности. С течением времени многие из этих ограничений были сняты. И хотя Япония по-прежнему не входит в число ведущих военных держав, Силы самообороны стали полноценной армией, региональное значение которой весьма велико.

Факт состоит в том, что современная большая страна не может обойтись без вооруженных сил. Отсюда необходимость наличия той или иной модели гражданского контроля над вооруженными силами, и в демократиях это либеральная модель. Основными механизмами этой модели являются, во-первых, комплекс мер, проводящих четкую черту между армией и политикой, и во-вторых, участие гражданских лиц в управлении вооруженными силами и надзоре за их деятельностью. Принцип неучастия военных в политике был зафиксирован в Конституции США уже на раннем этапе становления современной демократии. Ныне он является общепринятым. Армия не может привлекаться для решения внутриполитических задач. Иногда принцип исключения военных из политической жизни проводился с такой последовательностью (на мой взгляд, неоправданной), что военнослужащие лишались фундаментальных гражданских прав: например, права голоса. Такое случалось в некоторых латиноамериканских странах, но наиболее яркий исторический пример – Франция, где военные не голосовали до 1945 года.

Надо заметить, что оборотной стороной исключения военных из политики часто оказывается создание вооруженных формирований, которые по своему мандату призваны выполнять внутриполитические задачи. Ведь возможность политического насилия существует повсеместно, и поскольку оно может представлять угрозу для граждан, государство должно создавать механизм их защиты. В США основной, наиболее многочисленной структурой такого рода является Национальная гвардия. Она отделена от вооруженных сил по многим параметрам, и прежде всего в том отношении, что находится под управлением не федеральных, а региональных властей: губернаторов штатов и территорий (за исключением округа Колумбия, где командующий Национальной гвардией назначается президентом США и подчиняется ему).

Национальные гвардейцы служат на добровольной основе и получают вознаграждение, размер которого зависит от воинской специальности, квалификации и выслуги лет. При этом служба, как правило, не является постоянной и позволяет им работать по их обычным гражданским специальностям. При этом они обязаны возвращаться в строй при поступлении приказа. В особых условиях, оговоренных законом, федеральные власти вправе привлекать Национальную гвардию к решению военных задач за пределами штатов и территорий ее базирования, даже за границей. Надо отметить, что в большинстве штатов, помимо Национальной гвардии, существуют еще и отдельные подразделения, милиции штатов, которые подчиняются исключительно региональным властям и не могут использоваться за пределами соответствующих территорий.

В других странах жандармерии и иные подразделения, призванные решать внутриполитические задачи, в большей степени напоминают регулярные вооруженные силы. Зачастую их можно рассматривать как полноценные воинские формирования, внутренние войска, специфика которых во многом определяется выполняемыми ими функциями. Понятно, например, что специальные подразделения для борьбы с городскими беспорядками армии ни к чему, а в составе внутренних войск они вполне уместны.

Даже там, где между «внешними» и внутренними войсками нет большой структурной разницы, они жестко отделены друг от друга в организационном отношении. Попросту говоря, ими командуют разные люди, и общее между этими цепочками командования лишь то, что и те и другие в конечном счете подчиняются гражданским политикам, которые их назначают и могут уволить. Тем самым формируется один из базовых механизмов гражданского контроля над силовыми структурами: их фрагментация, что соответствует одному из вечных принципов политического управления, «разделяй и властвуй». Государство в целом, по Максу Веберу, располагает монополией на законное применение насилия, но ни у одной из силовых структур по отдельности такой монополии нет. Если кто-то из силовиков претендует на политическую власть, то другие силовики могут помочь гражданским властям сдержать его претензии.

Важнейшим элементом либеральной модели контроля над армией является расстановка гражданских лиц на верхних этажах военной иерархии. Прежде всего это касается двух ключевых позиций: главнокомандующего и министра обороны. В странах с республиканской формой правления главнокомандующим почти всегда является президент. Правда, в некоторых странах, где существует президентская должность (например, в Германии и Италии), главнокомандующие – премьер-министры, но лишь потому, что президенты там выполняют церемониальные функции, то есть форма правления – парламентская. В тех странах парламентской демократии, где во главе государства стоят монархи, они же нередко считаются главнокомандующими. Однако и при таком порядке фактические полномочия передаются премьер-министрам.

Роль главнокомандующего в повседневном управлении вооруженными силами весьма скромная. Значительно важнее чиновник, непосредственно управляющий военной машиной, – министр обороны. В подавляющем большинстве демократий, да и во многих странах с авторитарными режимами, министрами обороны становятся гражданские политики. В парламентских республиках министры обороны полностью подчинены премьер-министрам, причем там, где важную роль при формировании правительства играет коалиционная политика, должность министра обороны (естественно, одна из важнейших) служит предметом торга между входящими в коалицию партиями. В некоторых полупрезидентских системах, например во Франции, президент обычно имеет особые полномочия в области оборонной политики, включающие преимущественные права при назначении министра обороны.

Деятельность вооруженных сил, а также иных силовых ведомств контролируется не только изнутри, путем назначения гражданских чиновников непосредственно в эти структуры, но и извне. С одной стороны, каждая из этих структур находится под надзором других. Собственно, именно поэтому фрагментация силовых структур является эффективным механизмом контроля над ними. С другой стороны, надзор осуществляется и сугубо гражданскими органами, причем не только правительственными, но и парламентскими. Именно парламент обычно определяет размеры и структуру расходования военного бюджета и уже поэтому играет ключевую роль в оборонной политике. Но парламентское влияние осуществляется и многими другими способами: например, с помощью контроля над расходованием оборонного бюджета на уровне парламентских комитетов и комиссий, а также парламентских расследований.

Фрагментация силовых структур, внутренний и внешний гражданский контроль над их деятельностью – организационные механизмы, доказавшие свою эффективность во многих странах, но преувеличивать их значение не следует. Слишком глубокое вмешательство политиков во внутреннюю жизнь силовых структур, и особенно армии, подрывало бы ту основу, на которой строится современная военная машина, – ее профессионализм. Военные должны обладать значительной автономией в области принятия решений, касающихся собственной деятельности. А поскольку профессиональные военные по определению превосходят гражданских по уровню компетентности в этой сфере, то даже в случае, когда они находятся в подчиненном и поднадзорном положении, у них остается возможность проводить свою повестку.

В современных социальных науках такая ситуация описывается с помощью простой модели, известной как теория принципал-агента.