Национальная идея России - Валерий Александрович Тишков

Глава 16

Национальная политика в Российской Федерации

Начальный этап: концепция 1996 года

В Концепции государственной национальной политики 1996 г. была дана оценка ситуации в области межнациональных отношений и сказано, что на государственном уровне нужны новые концептуальные подходы к выработке и проведению национальной и федеративной политики. Обновленная политика позволит преодолеть кризис, вызванный распадом СССР и негативным наследием прошлого, достичь межэтнического мира и согласия, сохранить целостность страны. В Концепции были определены принципы государственной национальной политики. На основе этих принципов выстраивалась деятельность органов исполнительной и законодательной власти, создавалась правовая база на федеральном и на региональном уровнях. Правительству Российской Федерации и органам государственной власти субъектов федерации рекомендовалось разрабатывать и финансировать федеральные и региональные программы развития и сотрудничества народов, содействовать освещению этнонациональных проблем в СМИ и распространению знаний об истории и культуре народов России, вести подготовку кадров государственных служащих в области национальной политики.

В Концепции 1996 г. использовались понятия народы, национальности, этнические (национальные) общности как синонимы, а не как жесткая иерархия, существовавшая в прошлом доктринальном языке. Понятие нация употреблялось в двух значениях: как политическая (гражданская) нация и как культурная, или этнонация. Концепция на тот момент не вводила категорию гражданской российской нации, но она ограничивала этническое понимание нации своим предпочтением использовать такие достойные понятия, как народы или национальности. Более того, концепция делала уступку в пользу этнического понимания термина народ, хотя его наиболее распространенное значение – это общегражданская общность, население страны. В Концепции под понятием народ имелось в виду общность людей, члены которой разделяют общие название и элементы культуры, имеют общие происхождение и историческую память, обладают чувством солидарности. Среди этих признаков определяющую роль играет самосознание.

Концепция более глубоко трактовала понятие самоопределения как формы обеспечения права гражданских и этнокультурных общностей на выбор самостоятельных путей национального и культурного развития, форм политического управления. Самоопределение в рамках многоэтничных государств осуществляется в двух основных формах: внутренних территориальных образований и экстерриториальной национально-культурной автономии. Поэтому существование республик в составе Российской Федерации признается формой внутреннего самоопределения. Дальнейшее развитие федерализма и взаимоотношений с федеральным Центром формулируется как одна из задач государственной национальной политики федерального и республиканского уровней.

Второй формой самоопределения Концепция определяла экстерриториальную национально-культурную автономию. Ее субъектом могут быть любые этнокультурные общины независимо от территории расселения и статуса. Это прежде всего право на отправление разнообразных запросов граждан, которые возникают на основе их этнокультурной принадлежности и самосознания. Предусматривалась возможность, помимо образовательно-культурной деятельности любого уровня, культурно ориентированной предпринимательской деятельности, права коллективной собственности и самое важное – право на особые формы политического представительства и законодательную инициативу. В Концепции проводился принцип гражданского равноправия и равных прав всех народов, но отмечалась историческая роль русского народа и определяющее значение русского языка и культуры для населения всей страны. Именно через эту культурную систему граждане России, независимо от национальной принадлежности, способны реализовывать свои возможности и права в общероссийском пространстве. Концепция тем самым не ориентировала на изоляционизм, поддерживала этническое многообразие страны через развитие не только отдельных культур, но и многокультурности, двуязычия и многоязычия. Концепция ставила определенные ограничители для местных этнократий и нарушений прав человека на основе этнической дискриминации. Республики вправе определять свои хозяйственные, политические и культурно-языковые параметры жизни, но их государственность не есть исключительная собственность какого-то одного народа, и она существует от имени и для всех граждан территориальных сообществ.

В поле зрения исполнительной и законодательной власти были и проблемы русского народа[259]. В Концепции государственной национальной политики было обозначено место русского вопроса в истории страны. В ней было сказано, что благодаря объединяющей роли русского народа на территории России сохранились уникальное единство и многообразие, духовная общность и союз различных народов. Отмечено, что межнациональные отношения в стране во многом будут определяться самочувствием русского народа – опоры российской государственности. В этой связи потребности и интересы русского народа должны находить отражение в федеральных и региональных программах этнокультурного развития, учитываться в политической, экономической и культурной жизни республик.

К проблеме русского народа примыкала проблема казачества. В 1920–1930-е гг. это сословие было упразднено советской властью, подверглось репрессиям. Закон РСФСР 1991 г. «О реабилитации репрессированных народов» касался в том числе и реабилитации казачества. В 1995 г. вышел Указ Президента Российской Федерации «О государственном реестре казачьих обществ», побудивший казачьи организации вырабатывать уставы для того, чтобы попасть в этот реестр. Во второй половине 1990-х гг. стали приниматься новые постановления и указы, касающиеся целевых земельных фондов, казачьей формы, чинов и финансирования казачьих организаций. Политика в отношении казачества вызывала дискуссии главным образом на Северном Кавказе. Но были найдены неконфликтные формы работы, в первую очередь на уровне местного самоуправления. Они позволили улучшить этнополитическую ситуацию в Ставропольском и Краснодарском краях, Ростовской, Астраханской и Волгоградской областях.

Выборы парламента – Федерального Собрания Российской Федерации в декабре 1993 г. открыли новую страницу в истории многонациональной России. На законодательном уровне в обеих палатах – Государственной Думе и Совете Федерации, в соответствующих комитетах и комиссиях стали подниматься проблемы межэтнических отношений, проводиться парламентские слушания по национальной проблематике[260].

Национально-культурная автономия

Вопрос о возврате в обновленной форме к институту национально-культурной автономии был поднят впервые еще в начале 1990-х годов. Это было сделано мною в ряде научных публикаций, а также в первом варианте Концепции государственной национальной политики, которая была разработана в мою бытность председателем Государственного Комитета по делам национальностей в 1992 г. Летом 1992 г. она обсуждалась на заседании Правительства РФ под председательством Б. Н. Ельцина. В ней, в частности, говорилось, что национально-культурная автономия должна стать одной из форм внутреннего самоопределения российских народов наряду с формой этнотерриториальных образований в рамках федеративного устройства. Инерция советского отторжения национально-культурной автономии как якобы отрицающей национально-государственные формы самоопределения, сказалась на позиции ряда тогдашних политиков, включая такие ключевые фигуры, как Г. В. Старовойтова и Р. Г. Абдулатипов. Тогда концепция не была одобрена.

Спустя четыре года, в 1996 г., все же был принят Федеральный закон «О национально-культурной автономии». Долгие годы третировавшаяся в СССР как идеологически вредная национально-культурная автономия (НКА), как показал мировой опыт, позволяет создавать эффективную систему удовлетворения этнокультурных и иных запросов национальных меньшинств и других компактно проживающих этнических сообществ. НКА – это модель правового регулирования национальных отношений без жесткой привязки каждой этнической общности к определенной территории. Она хорошо вписывалась в новую стратегию развития российского многонационального государства. Национально-культурная автономия в законе рассматривается как форма национально-культурного самоопределения в виде общественного объединения граждан,