История России. От первых Романовых до Павла I - Андрей Николаевич Сахаров

были выборными, ибо выборность покоилась на соблюдении сословных принципов, направленных на обеспечение преимущества господствующему сословию. И здесь четко выявляется сословная направленность реформы. Императрицей предусмотрительно, как бы в продолжение линии сближения власти с дворянским сословием в ходе прошедшей крестьянской войны, учтены высказанные в наказах в Уложенную комиссию требования быть полновластными хозяевами в делах уезда. Екатерина II не могла не понимать актуальности этого требования после Манифеста о вольности дворянства 1762 г., когда в имениях осело множество дворян наиболее деятельного возраста, ищущих способы приложения своих сил.

Кандидаты на заполнение вакансий отбирались на один раз в три года собиравшихся уездных и губернских дворянских собраниях, формально руководимых предводителями дворянства. На деле отбор шел под таким прессингом губернаторов и генерал-губернаторов, что, по авторитетному свидетельству М. М. Щербатова, было «известно заранее, кого выберут, потому что кандидаты указаны свыше и власть охотно жертвует формой назначения, раз дворянство этим удовлетворяется». Уступчивость дворянства понятна – реформа принесла ему существенные экономические выгоды: из 7,5 млн руб., выделенных на содержание административного аппарата, большая часть денег оседала в карманах рекрутируемых из дворян чиновников. Оклады даже среднего звена чиновничества составляли от 200 до 600 руб. в год. И это не считая множества побочных доходов.

Городская реформа. Самостоятельной административной единицей по реформе 1775 г. стал город. Его структура управления выглядела так: городской магистрат с городским головой, подчинявшимся генерал-губернатору. Совестный суд, разбиравший в основном торговые споры, и ратуши в посадах. Состав городского магистрата, наделенного судебными функциями, выбирался купечеством и мещанством. Казалось, налицо торжество сословного принципа выборности состава учреждений. Но это только на первый взгляд, ибо главным лицом в городе, в руках которого сосредоточена вся власть, стал городничий, назначавшийся Сенатом по представлению губернского управления.

Цель реформы была достигнута: в результате дробления губерний и образования уездов местная администрация могла отныне более эффективно управлять их повседневной жизнью и оперативно, без промедления реагировать на чрезвычайные ситуации.

Важным итогом губернской реформы стал первый шаг на пути обретения судебными учреждениями независимости, хотя на практике сплошь и рядом губернаторы своей властью вмешивались в назначение и отстранение судей, в судебные решения.

Реформа благотворно сказалась на состоянии уездных и особенно губернских центров – они приобрели вполне благоустроенный вид, в них возводились капитальные здания для правительственных учреждений и резиденций наместников, губернаторов, вице-губернаторов, создавались любительские театры, мостились главные улицы и даже вводилось ночное освещение на них. Губернская столица действительно становилась экономическим, административным и культурным центром.

Реформа центральных учреждений. Создание новых учреждений, дублировавших функции коллегий на губернском уровне, неизбежно вело к кардинальным изменениям центрального аппарата. Так, если Казенная палата ведала финансами, торговлей и промышленностью, то не было нужды сохранять Мануфактур-, Берг-, Камер-коллегии. Создание губернских Палаты уголовных дел и Палаты гражданских дел вызвало ликвидацию Юстиц- и Вотчинной коллегий. Однако процесс их закрытия затянулся на десятилетия, что было обусловлено накопившейся в их делопроизводстве массой нерешенных дел. Из коллегий свое прежнее положение сохранили лишь три – Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел, да еще Синод, отныне полностью подчиненный светской власти.

Общая тенденция освобождения центральных учреждений от дел текущего управления и концентрации власти в руках самодержца коснулась и Сената. Утрата им широких полномочий началась еще в 1763 г., когда разделенный на 6 департаментов Сенат практически превратился в высшее судебно-апелляционное учреждение. Вместе с тем существенно возросла роль генерал-прокурора Сената, на которого возложены функции министра финансов, юстиции, главного казначея. Теперь именно через него императрица при необходимости связывалась с Сенатом.

Важное место в системе государственного управления занял Кабинет Екатерины II с приобретшими большой практический вес статс-секретарями (А. В. Олсуфьев, А. В. Храповицкий, Г. Н. Теплов, Г. Р. Державин и др.). Именно через них Екатерина знала обо всем и самолично вела конкретные дела по управлению государственным хозяйством. Кроме того, доверенные вельможи выполняли персональные поручения императрицы в той или иной сфере внутренней политики. Все эти шаги были направлены на укрепление абсолютной власти самодержца. Осуществленная по «Учреждению о губерниях» реорганизация системы управления в целом вела к дальнейшему укреплению власти абсолютного монарха. Отныне решение сколько-нибудь важных вопросов управления государством осуществлялось лично Екатериной II через поверенных лиц – назначаемых ею наместников и губернаторов.

«Устав благочиния». Практическим продолжением «Учреждения о губерниях» в создании сильного регулярного государства стал обнародованный 8 апреля 1782 г. «Устав благочиния, или Полицейский», бесцеремонно вторгавшийся в частную жизнь подданных. Его единственным, пожалуй, отличием от жестких петровских актов на этот счет было лишь отсутствие в Уставе разнообразных штрафных санкций. По «Уставу» каждый город делился на части по 200–700 домов в каждой, а части – на кварталы по 50—100 домов. Во главе частей стоял частный пристав, кварталов – квартальный надзиратель. Они подчинялись Управе благочиния с городничим во главе, двумя приставами (по уголовным и гражданским делам) и двумя советниками-ратманами. В Москве и Петербурге управы возглавлялись обер-полицмейстерами.

Задачей управ было «бдение, дабы в городе сохранены были благочиние, добронравие и порядок». На деле это означало установление полицейского наблюдения за каждым домом, за каждым жителем. Кроме того, Управа должна была зорко следить за выполнением правил торговли, ловить беглых, бороться с азартными играми, пресекать не предусмотренные законом «общества, товарищества, братства и иные подобные собрания». Она наблюдала также за состоянием дорог и бань, за соблюдением указов о запрете роскоши в одежде, рассматривала и мелкие уголовные дела. Для обеспечения порядка («благочиния») нужен был специальный контингент обученных людей. Так, при Управе благочиния в Москве первоначально состояли 180 конных драгунов, к ним затем добавились два эскадрона гусаров. Символом власти частных приставов и квартальных надзирателей стал хорошо ошкуренный столб, который предписано иметь в каждом квартале для вывешивания объявлений для жителей с обязательными к исполнению указаниями властей по самым разнообразным поводам. Генеральная линия поведения всякого индивида определялась в самом Уставе. Захваченная идеями Просвещения, императрица в специальном разделе «Правила добронравия» сформулировала как для гражданина, так и для надзирателей над ним некое подобие морального кодекса, воспроизводившее известные народу, но привычно не исполняемые им христианские заповеди: «Не чини ближнему, чего сам терпеть не хочешь. Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро колико можешь. Буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имени, или в добром звании, да удовлетворит его по возможности.

В добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю неимущему, напой жаждущего. Сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему. Блажен, кто и скот милует; буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее. С пути сошедшему указывай путь».

Трудно сказать, насколько последовательно руководствовались жители городов этими правилами или по-житейски пренебрегали ими. Специальных исследований на этот счет нет, но, скорее всего, «добронравия» ожидать не приходилось.

В «Уставе» регламентировалась и семейная жизнь подданных. Здесь Екатерине был, видимо,