Ни одна демократия не длится вечно - Эрвин Чемерински

Роджер Шерман развил идеи Гамильтона, предложив разрешить вносить поправки самому конгрессу, которые вступали бы в силу после их ратификации всеми штатами [30]. Джеймс Уилсон пошел еще дальше, доработав это положение в том отношении, что для ратификации должно быть достаточно его одобрения тремя четвертями от полного числа штатов [31]. Джеймс Мэдисон внес альтернативную формулировку, разрешавшую двум третям обеих палат конгресса предлагать поправки и обязывавшую конгресс рассмотреть предложения поправок, если этого требуют две трети штатов [32]. Это предложение в итоге и было принято при голосовании: девять штатов проголосовали за него, один штат не пришел к общей позиции и еще один проголосовал против [33].

Создатели Конституции также обсуждали, следует ли в статье V запретить внесение поправок по некоторым вопросам. Делегаты из южных штатов, включая Джона Ратледжа из Южной Каролины, выступили против возможности внесения поправок, которые могли бы приводить к запрету ввоза рабов или введению [новых] налогов на землю и рабов, ограничивая тем самым полномочия конгресса [34]. Для достижения компромисса по вопросу рабства в проект статьи V добавили положение, запрещающее принятие такого рода поправок до 1808 года [35].

На последующих заседаниях конвента Роджер Шерман и Гувернер Моррис предложили, чтобы ни один штат без его согласия не мог быть лишен равного с другими представительства в сенате [36]. Это предложение, защищавшее суверенитет штатов и хрупкий компромисс делегатов по структуре федерального законодательного органа, было принято без обсуждения и добавлено в конце обсуждения проекта [37].

На завершающем этапе работы конвента делегаты согласились предусмотреть механизм внесения поправок по инициативе штатов. Джордж Мейсон выразил опасение, что статья V в предложенной редакции позволит конгрессу блокировать поправки, которые поддерживаются штатами [38]. Гувернер Моррис и Элбридж Джерри выдвинули идею компромисса, который обязывал бы конгресс созывать конвент штатов по требованию двух третей от их числа [39].

Джеймс Мэдисон не видел необходимости в таком механизме [40], считая, что конгресс и так будет обязан рассматривать поправки по запросу двух третей штатов [41]. Но он и не возражал против включения этого положения [42], которое было принято единогласно [43].

В ходе ратификации Конституции в каждом штате процесс внесения поправок обсуждался не очень детально. Федералисты утверждали, что высокие пороги для внесения предложений и их последующей ратификации защитят Конституцию от тех изменений, которые могут искажать ее основные принципы, одновременно оставляя возможность исправлять серьезные недостатки, если и когда они будут выявляться. В «Федералисте № 43»[64] Мэдисон одобрил предложенный процесс: «Избранный конвентом метод кажется отмеченным печатью уместности. Он одинаково защищает как от чрезмерной легкости, которая сделала бы Конституцию слишком изменчивой, так и от чрезмерной трудности, которая могла бы увековечивать ее недостатки, которые могут оказаться выявленными в будущем» [44]. Гамильтон в «Федералисте № 22» поддержал эту позицию, критикуя требование единогласия, которое было предусмотрено Статьями Конфедерации [45].

Те же делегаты, которые склонялись к скептической позиции по отношению к принципам федерализма и выступали против ратификации Конституции, выражали обеспокоенность чрезмерной сложностью процесса внесения поправок. Они настаивали на внесении изменений в этот документ еще до его ратификации. В ответ федералисты заявляли, что поправки преждевременны и Конституция должна сначала пройти испытание реальной жизнью [46]. В «Федералисте № 85» Гамильтон специально обратился к требованию о внесении поправок в Конституцию еще до ее ратификации [47]. Он объяснял, что это поставит под угрозу весь проект по созданию новой Конституции, «продлевая шаткое состояние наших национальных дел и подвергая Союз опасности последовательных экспериментов в химерических поисках идеала» [48]. Он также считал маловероятным, что созданный конвентом документ будет совершенным или что можно будет легко созвать аналогичный конвент в будущем. С практической точки зрения сторонники Конституции полагали, что последующее внесение поправок в неидеальный документ будет проще, чем попытки удовлетворить запросы и требования всех штатов в процессе его разработки и ратификации. Гамильтон утверждал, что лучше рассматривать поправки по отдельности, чем пересматривать весь документ в ходе повторных переговоров, после чего каждое предложенное изменение должно было бы проходить утверждение во всех штатах.

Скептики также опасались, что федеральное правительство попытается использовать свою власть, блокируя предлагаемые штатами поправки [49]. В ответ Гамильтон подчеркивал, что статья V позволяет двум третям штатов созвать конвент и что «будущие поправки, вероятно, будут касаться того, как следует организовать деятельность правительства, а не вопросов объема его полномочий» [50]. Эти аргументы оказались весьма убедительными, и штаты ратифицировали Конституцию. Но во многих из них было прямо заявлено о необходимости внесения в нее поправок в самом ближайшем будущем [51]. Некоторые штаты предлагали решить оставшиеся проблемы через практически немедленный созыв второго конвента. Они, конечно, видели в этом способ пересмотра не устраивавших их решений. Однако созыв второго конвента нес в себе большие риски кардинального пересмотра Конституции его делегатами, которые обладали бы такими же полномочиями, как и ее создатели [52]. Идея немедленного созыва второго конвента была отвергнута. Вместо этого первый же созыв конгресса предложил поправки, которые стали называться Биллем о правах.

Отцы-основатели стремились найти баланс между стабильностью Конституции и возможностью ее изменения. Они ошиблись в сторону чрезмерной стабильности, установив высокие барьеры для принятия поправок, не предвидя или не ожидая того, насколько сложным окажется этот процесс на практике. Механизм созыва конституционного конвента по требованию штатов был предназначен для того, чтобы успокоить сомневающихся, но он никогда так и не использовался.

Ключевым фактором стало превращение Конституции в объект почти религиозного почитания. Такое отношение к ней явилось результатом, можно сказать, «самосбывающегося пророчества», корни которого также уходят в первоначальные решения. Мэдисон сознательно культивировал благоговение перед Конституцией, считая, что «это создаст стабильный режим, подкрепленный долговечным конституционным текстом» [53]. В американской традиции сложился культ отцов-основателей, постепенно обраставший мифами (такими, как история с вишневым деревом Вашингтона или Бетси Росс[65]). Со временем Конституция превратилась в «священную книгу гражданской религии», а в обществе укоренилось предубеждение против любых ее изменений [54].

Можно ли поправками решить существующие проблемы?

Уже много раз говорилось, что как из-за особенностей текста, так и по сложившимся традициям вносить изменения в Конституцию чрезвычайно сложно. Одиссею было проще найти путь домой, чем нам исправлять недостатки нашего Основного закона. Суровая реальность такова: поправки возможны лишь при наличии общенационального консенсуса относительно их необходимости. Даже когда изменения теоретически возможны, их сторонникам предстоит титанический труд по получению одобрения двух третей обеих палат конгресса и трех