П.А. Столыпин: реформатор на фоне аграрной реформы. Том 1. Путь к политическому олимпу - Сергей Алексеевич Сафронов

сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции. Создание министерств и объединяющего их высшего административного органа – Комитета министров, формирование системы ведомств означало решительный шаг по пути модернизации государственной машины Российской империи. Но в 1802 г. было лишь провозглашено создание министерств и назначены первые министры. Аппарат новых центральных учреждений и систему их взаимодействия с местными учреждениями еще предстояло создать. Решающую роль в формировании министерской системы сыграл М.М. Сперанский, по плану которого 17 августа 1810 г. был принят закон «О разделении государственных дел по министерствам», а 25 июня 1811 г. утверждено «Общее учреждение министерств», ставшее законодательной основой для регламентации внутреннего устройства и порядка деятельности министерств на многие десятилетия вперед.

Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем (то есть заместителем), при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделения на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. Одновременно были провозглашены подчинение министров действовавшим законам и их ответственность за успешность деятельности вверенного им ведомства. Министерская система базировалась на вертикальном подчинении главе каждого ведомства системы местных отраслевых учреждений. Эти учреждения подчинялись министерству (или главному управлению на правах министерства) в административном отношении и были обязаны регулярной отчетностью. Все «места и лица», подчиненные министру, должны были исполнять его предписания «с точностью и беспрекословно». Назначения и увольнения, чинопроизводство, награды и назначение пенсий всех должностных лиц данного ведомства зависели от министра. Служащие каждого ведомства отличались особой формой мундира, а также некоторыми особенностями порядка чинопроизводства и пенсионного обеспечения. Все должности образующих данное ведомство учреждений были расписаны по классам[431].

Наряду с первыми восемью министерствами в 1809 г. было учреждено Главное управление водяных и сухопутных сообщений (с 1810 г. – Главное управление путей сообщения, с 1832 г. – Главное управление путей сообщения и публичных зданий). Законами 25 июля и 17 августа 1810 г. были более четко определены функции Министерств финансов и внутренних дел. Из МВД были выделены Министерство полиции и Главное управление духовных дел иностранных исповеданий (в 1819 г. и, соответственно, в 1832 г. они вновь вошли в Министерство внутренних дел). Тогда же было ликвидировано Министерство коммерции и его функции были переданы в Министерство финансов. В 1811 г. было образовано Главное управление ревизии государственных счетов, а в 1836 г. его реорганизовали в Государственный контроль. В дальнейшем были образованы: Министерство императорского двора и уделов (в 1826 г.), и Министерство государственных имуществ (в 1837 г.), в 1894–1905 гг. – Министерство земледелия и государственных имуществ. В 1865 г. Главное управление путей сообщения и публичных зданий было преобразовано в Министерство путей сообщения. В 1865– 1868 гг. и 1880–1881 гг. существовало самостоятельное Министерство почт и телеграфов, но затем оно окончательно вошло в состав МВД. С 1902 по 1905 г. существовало также самостоятельное Главное управление торгового мореплавания и портов, вошедшее впоследствии в состав новообразованного Министерства торговли и промышленности.

Совет министров возник в процессе подготовки либеральных реформ 60–70-х гг. XIX в. Александр II не ограничивался Комитетом министров, где рассматривалась масса дел текущей политики, с 1857 г. он созывал совещания министров, управляющих главными комитетами, председателей Госсовета и Комитета министров, других приближенных должностных лиц. Совещания проводились по воле императора, нерегулярно, не имели плана, официального статуса, хотя обсуждали концепции, проекты реформ, работу специальных комиссий, другие общегосударственные вопросы. В результате этого была выявлена целесообразность дополнить дореформенные высшие органы управления новыми. Указом 12 ноября 1861 г. учрежден Совет министров, наделенный статусом высшего при императоре органа, под его председательством для решения вопросов общегосударственного значения. Александр II созывал, проводил его заседания, вносил вопросы на рассмотрение. В состав его вошли высокие должностные лица: Главноуправляющие, председатели Комитета министров и Государственного Совета, другие близкие царю официальные лица. Совет министров рассматривал внесенные Александром II материалы, заключения комиссий, комитетов, других учреждений, разрабатывавших проекты реформ, а также доклады, отчеты министров, их «всеподданнейшие» предложения по реорганизации ведомств. На 150 заседаниях за 1,5 года было рассмотрено более 300 крупных вопросов. Согласованные решения получали после утверждения императором законную силу «высочайших повелений», дополняли, конкретизировали законы. Работа нового органа частично способствовала улучшению координации министерств, ведомств в решении межминистерских, общих вопросов государственного управления, что сказалось положительно на развертывании реформаторской практики. Но Совет министров действовал нерегулярно и нерегламентированно, выполнял роль полуофициальных совещаний при императоре. Детище Александра II созывалось Александром III лишь дважды и прекратило существование в 1882 г.[432]

Проведенная на основании именного указа 19 октября 1905 г. реформа Совета министров заметно изменила его положение в аппарате власти самодержавия. Являвшийся ранее весьма редко собиравшимся императором совещательным учреждением, чья деятельность в значительно большей степени зависела от сиюминутных распоряжений монарха, чем от закона, Совет отныне стал самостоятельным, юридически обособленным от императора, постоянным высшим органом государственного управления. Царь теперь должен был руководить работой основных звеньев бюрократического механизма, то есть отдельных ведомств, преимущественно не напрямую, как прежде, а через Совет. Последний, напоминая многими чертами Кабинеты министров в конституционных государствах, вплоть до Февральской революции 1917 г. официально считался и фактически являлся правительством страны органом, отвечавшим перед носителем верховной власти за правильный ход государственного управления. Преобразованный Совет нередко именовался объединенным правительством, что подчеркивало его значение как учреждения, призванного непосредственно координировать и направлять в общее русло деятельность различных (в первую очередь центральных) административных структур и покончить с застарелым недугом российской имперской государственности – ведомственным сепаратизмом[433].

Одним из важнейших результатов реформы Совета министров являлось создание впервые в истории российской государственности института главы правительства председателя Совета министров. Он был призван играть роль, во многом сходную с той, которую играли премьер-министры в странах с конституционными режимами. Как известно, вопрос об учреждении в России в какой-либо форме поста премьера неоднократно поднимался еще в ХIХ в. Соответствующие предложения тогда осуществления не получили. «Учреждения первого министра я никогда не допущу», – заметил Александр II[434]. Ненужным и нежелательным считали институт премьера, в сущности, все российские цари. Учреждение должности главы правительства, несомненно, означало бы делегирование ему некоторых принадлежавших ранее исключительно монарху полномочий в сфере непосредственного руководства работой центральных звеньев бюрократического аппарата.

К созданию в России кабинета, руководимого премьером, подтолкнул в итоге возвещенный актами 6 августа 1905 г. созыв Государственной Думы. Как свидетельствовал опыт эволюции европейских государств, в процессе утверждения парламентаризма «монарх уже для того, чтобы чисто формально оставаться вне партийной борьбы и партийных нападок, нуждался в особой личности, прикрывающей его, то