Соучастники. Почему российская элита выбрала войну - Александра Прокопенко

Медведеву хотелось сформировать передовое и активное правительство, но это оказалось сложной задачей: госслужба не считалась престижной и перспективной. Переговоры с кандидатами в вице-премьеры и министры растянулись на два месяца и длились до последнего дня отведенного Конституцией срока. Владимиру Путину, который должен был изучить и утвердить всех кандидатов, даже пришлось из-за этого отказаться от визита на саммит «восьмерки» в Кэмп-Дэвиде.

Переговоры с людьми из бизнеса давались аппарату Медведева нелегко. Перейти на позиции вице-премьеров отказались глава «Росатома» Сергей Кириенко и миллиардер Михаил Прохоров (первый не стал вице-премьером по ТЭКу, второй — по промышленности). На начальной стадии отверг предложение стать министром энергетики — «даже резюме не прислал» — гендиректор угольной компании СУЭК Владимир Рашевский, а ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов не захотел стать министром образования[54].

Тем не менее общий настрой — победить бюрократию с помощью эффективных менеджеров — был силен, и десятки сотрудников различных компаний решили попробовать себя на чиновничьих должностях, пускай зачастую и более скромных.

В их числе — бизнесмен Михаил Абызов. Он сделал карьеру и состояние в электроэнергетике, а в 2012 году перешел из частного сектора в кабинет министров Медведева менять облик государственной службы при помощи «открытого правительства». Идея этого органа состояла в повышении прозрачности и подотчетности госслужбы обществу, а также в более тесном взаимодействии экспертного сообщества и государства.

В это же время на госслужбу поступили выходцы из «ВТБ Капитала» — замминистра финансов Алексей Моисеев и Максим Орешкин. В новом наборе управленцев оказались люди из самых разных секторов большого бизнеса. Алексей Текслер, работавший на золотодобывающий «Полюс» и энергетический проект «Штокман Девелопмент АГ», быстро сделал карьеру — и в итоге возглавил Челябинскую область. Его коллега Кирилл Молодцов занял кресло заместителя министра энергетики. Чуть позже к ним присоединился Павел Сорокин — выпускник Morgan Stanley, которого в 2022 году The Wall Street Journal назвала «секретным оружием Путина в энергетике».

Из «Роснефти» в Минэнерго перешел Павел Федоров — бывший управляющий директор все той же Morgan Stanley. После ухода в «Норникель» он вернулся в «Роснефть» в 2016 году. В Минфине начал работать Алексей Сазанов, аналитик из Ernst & Young, известный как архитектор новых налогов для нефтяников. А чуть позже на гособоронзаказ в Минобороны назначили Алексея Криворучко — менеджера из группы Трансмашхолдинга, который хорошо знал, как работают крупные промышленные проекты.

Заманивали на госслужбу не деньгами, а интересными задачами: «Ты разбираешься с налогообложением целой отрасли, придумывая практически хирургические решения. Ну как после этого пойти торговать акциями или управлять угольным разрезом?» — объяснял свою мотивацию один из федеральных чиновников той волны[55]. «Дело не только в деньгах, для меня было принципиально важно, чем предстоит заниматься, какое влияние на окружающий мир смогу оказать. Госслужба открывала в этом отношении большие возможности», — признавался Максим Орешкин[56].

Впрочем, людей, способных мыслить масштабно и системно решать проблемы, можно было пересчитать по пальцам: «Это фанатики, рабочий день которых длится с 9 до 22–23 часов, а суббота никакой не выходной. Эти люди на самом деле делают 95 % всей работы». Большинство относилось к госслужбе иначе, гораздо циничнее. В массе отношение к госслужбе выглядело так: я приду на три-четыре года, поработаю, заведу связи, получу опыт и задорого продамся в бизнес.

Разговоры о реформе государственной службы и о том, как сделать ее привлекательной для выходцев из частного сектора, не утихали с середины 2010-х годов. Либералы стремились уйти от унаследованных от СССР моделей управления к более эффективным методам.

Ключевую роль в системе государственного управления до сих пор играет уникальный и характерный метод российской бюрократии — работа по поручениям. Этот подход базируется на индивидуальных указаниях руководителей, инициирующих конкретные действия или решения в обход стандартных процедур. Этот метод уходит корнями в советскую бюрократическую традицию, где централизованное управление было основой функционирования государства.

Все начинается с указания, исходящего от высокопоставленного руководителя: президента, премьера, министра или губернатора. Оно может быть оформлено письменно — в виде указа, распоряжения или официального письма — либо передано устно с последующим закреплением за исполнителями для учета и контроля.

Отдельного внимания заслуживает практика рукописных резолюций, которые руководитель наносит на документ. В регламенте правительства[57] резолюции премьера и его замов несколько раз перечислены через запятую вместе с официальными нормативными актами, которые принимает кабинет министров. При этом шестой пункт регламента позволяет членам правительства и президенту вносить на рассмотрение правительства (а значит, и наносить резолюции, то есть принимать решения) любые документы фактически по любым вопросам. Рукописная резолюция, нанесенная на документ, задает модус последующих действий чиновников — и нередко способна развернуть процесс в обход устоявшихся регламентов и формальных процедур[58]. По сути, она может означать как требование выполнить определенные действия в отношении просителя, так и прямой сигнал воздержаться от них. При этом в российском законодательстве письменные резолюции никак не регулируются: нет ни правил, запрещающих наносить их на те или иные документы, ни норм, обязывающих руководителя что-либо визировать. Это пространство действия — вне формального права, но с мощным практическим эффектом.

На втором шаге происходит передача задачи — поручение направляется нижестоящим инстанциям: министерствам, ведомствам, региональным властям или конкретным чиновникам. Задача четко формулируется, включая цели, сроки и ожидаемые результаты. Например: «Разработать программу по улучшению жилищных условий граждан до 1 марта».

Затем исполнители приступают к работе, привлекая необходимые ресурсы и взаимодействуя с коллегами. Если задача сложная, ее исполнение может быть делегировано еще дальше — в региональные или муниципальные подразделения.

Важнейшая часть работы по поручениям — контроль за их исполнением и отчетность. Существуют специальные органы и подразделения, которые следят за соблюдением сроков и качества реализации. По завершении работы исполнители готовят отчет для инициатора поручения.

Основной минус такого подхода — управление всегда в буквальном смысле ручное. Он позволяет оперативно решать отдельные проблемы, но редко затрагивает системные причины их появления.

Как только на документе появляется резолюция президента, бюрократическая машина обязана отреагировать: независимо от содержания запроса, он попадает в систему и требует формального рассмотрения. Документ может лечь в основу нормативного акта, минуя стадии общественного контроля, экспертных консультаций и согласований с бизнесом. Не факт, что просьба первого лица будет удовлетворена, но в соответствии с регламентами правительства, министерств и ведомств по ней запускается определенный набор процедур. Эта, на первый взгляд, формальная практика может иметь вполне ощутимые последствия. Во время экономического кризиса