Соучастники. Почему российская элита выбрала войну - Александра Прокопенко

2008–2009 годов представители бизнеса, общественных организаций и даже Русская православная церковь буквально завалили правительство и администрацию президента просьбами о финансовой помощи[59]. Через резолюции президента и премьера тогда было перераспределено около 2 % ВВП — в виде субсидий, компенсаций, налоговых послаблений и прямых трансфертов.

Такая практика подчеркивает вертикальную подотчетность: формализованные указания вышестоящих инстанций обязательны, без них никто ничего не будет делать. Это снижает инициативность чиновников на местах, превращая их в исполнителей, а не созидателей.

Существует еще одна, не менее важная проблема такого подхода к управлению. Дело в том, что, несмотря на все усилия либералов, в России так и не сложилась прозрачная система формирования и оценки показателей эффективности госслужащих. Поэтому как главный критерий успеха воспринимается похвала со стороны Владимира Путина или других высших чиновников.

А начальство хвалит, когда чиновники выполняют указания без оглядки на этику. Более того, часто при постановке задачи руководитель хорошо понимает, что в рамках писаных норм вопрос не решается, а порой и впрямую им противоречит.

Формально от подчиненного всегда требуют соблюдения правил — это может быть даже подчеркнуто вслух. Но на деле система устроена иначе: если задача выполнена и результат достигнут, никто не станет интересоваться, какими средствами он был получен. Зато тот, кто начнет ссылаться на ограничения, бюрократические препоны или невозможность исполнения, рискует потерять свое место. В таких условиях молчаливое нарушение — не исключение, а встроенный элемент служебной нормы.

Таким образом, среди госслужащих происходит практически естественное разделение на тех, кто выполняет поручения начальства, в том числе используя неформальные методы работы, и всех остальных.

Одним из главных челленджей российской госслужбы после 2014 года стали постоянные попытки научить чиновников проектным и продуктовым методам менеджмента[60]. Взамен процессному подходу работы по поручениям, на котором строится вся система управления.

Проектный и продуктовый методы — два подхода к управлению, широко используемые в современном бизнесе. Проектный метод строится вокруг конкретной задачи с ограниченными сроками и результатом «на выходе» (например, построить дорогу или школу). Главное — уложиться в дедлайн и сдать результат. Продуктовый подход ориентирован на долгосрочную работу над «живым» продуктом (например, цифровой платформой или сервисом, который развивается, обновляется и подстраивается под запросы пользователей). Такой подход требует постоянной обратной связи и гибкой адаптации.

Предполагалось, что эти практики придут на смену работе по поручениям. Главным идеологом этого проекта стал Герман Греф.

Влияние Грефа на экономику и госслужбу из кресла главы Сбербанка было не меньшим, чем из министерства. Его подходы к цифровизации и оптимизации управления распространялись на госструктуры. Совершив в Сбере управленческую революцию и заставив «слона танцевать»[61], он уже из кресла госбанкира продолжил обучать чиновников. Сбербанк до реформы был крупнейшим, но неэффективным финансовым институтом с устаревшими процессами, плохим обслуживанием и медленной адаптацией к современным реалиям. Он воспринимался как символ советской системы: громоздкий и консервативный. Греф смог модернизировать банк, внедрив современные технологии, улучшив клиентский сервис и оптимизировав внутренние процессы. После реформ Сбербанк стал одним из лидеров на российском рынке и активно расширял международное присутствие, демонстрируя изрядные амбиции в сферах финансовых технологий и искусственного интеллекта. После начала войны и введения санкций с международными планами и заявкой на мировое лидерство пришлось попрощаться.

Греф много жаловался на качество и косность бюрократии, выстроенную систему управления работы по поручениям вышестоящего руководства вместо комплексного проектного подхода, невысокие зарплаты чиновников и, как следствие, низкую мотивацию к работе.

Весной 2015 года Греф доложил Путину о неэффективном госуправлении и предложил создать обособленный от правительства центр реформ при президенте по аналогии с малайзийским Pemandu[62]. В декабре 2015 года в послании Федеральному собранию Путин попросил премьера Дмитрия Медведева создать некий проектный офис — «механизм сопровождения наиболее значимых проектов». Но Путин не пояснил, чем эта новая структура должна заняться.

В итоге бюрократическая система трансформировала предложение Грефа из обособленной структуры в очередную комиссию, которую возглавил президент. Его замом стал премьер-министр[63]. Основной функцией провозгласили повышение эффективности министерств по пяти-семи основным ключевым показателям и координацию небольшого числа приоритетных проектов. Создание комиссии — бюрократическая практика. Комиссия действует по написанным правилам, опираясь на регламенты, и не может реформировать сама себя. Таким бюрократическим образом инициативы Грефа были сведены к нулю.

Проектные методы совершенно никак не укладывались в прокрустово ложе бюрократических процедур, иерархичных по своей природе. Политическая воля «сверху» тоже отсутствовала. «Использование проектного подхода не означает, что надо немедленно и радикально менять существующую систему управления, — предупреждал Путин. — Нам революции в этой сфере не нужны»[64].

Корзинка с колбасой

Чтобы бюрократы оставались послушными и управляемыми, за ними плотно присматривает ФСБ. Без вердикта службы не обходится ни одно трудоустройство или увольнение, включая министров и заместителей премьера. Согласовывается и менеджмент госкорпораций. Случаи, когда кандидаты не проходят проверку безопасности, нередки, и чем выше позиция, тем сложнее согласования.

Все эти процессы идут в серой зоне: никаких реестров не ведется, информация передается устно от чиновника к чиновнику. Но неформальность не отменяет важности таких процедур: есть немало случаев, когда ФСБ заворачивала кандидатов в вице-премьеры и министры, хотя те уже получили одобрение президентской администрации и правительства.

О том, что неприкосновенных нет даже среди высших должностных лиц, бюрократам напоминает дело министра Алексея Улюкаева.

15 ноября 2016 года ровно в 2:33 по московскому времени Следственный комитет России сообщил на своем сайте, что против министра экономического развития Алексея Улюкаева возбуждено уголовное дело о крупной взятке. Новость, без преувеличения, сенсационная: Улюкаев стал первым действующим федеральным министром в современной российской истории, попавшим под статью[65].

Алексей Улюкаев принадлежал еще к первой волне российских либералов. Друг и соратник Анатолия Чубайса, профессиональный экономист, участник гайдаровской команды, он с начала 1990-х годов играл важную роль в экономических реформах. Кроме того, Улюкаев обладал редкой для чиновника чертой: он писал и публиковал стихи. Но ни творчество, ни давняя принадлежность к либеральному лагерю, ни долгий опыт работы в правительстве не смогли его защитить.

Из чиновников такого высокого ранга до Улюкаева под уголовное преследование попадал экс-министр обороны Анатолий Сердюков, которого Путин уволил с этой должности в 2012 году. Ему пытались вменить халатность, однако уже после того, как он покинул свой пост. Да и следствие тогда не затянулось: Сердюков быстро попал под амнистию.

В случае с Улюкаевым особую остроту ситуации придавала личность человека, у которого министр якобы вымогал взятку. Это глава «Роснефти» Игорь Сечин.

Среди всех соратников Путина у Сечина, пожалуй, самая грозная