Европа после Второй Мировой. 1945-2005 гг. Полная история - Тони Джадт

попеременно в Страсбурге и Брюсселе и избираемый напрямую с 1979 года, осуществлял медленно расширяющуюся надзорную роль (в первоначальном Римском договоре его функция была строго консультативной), но не имел полномочий на инициативу[725].

Не подлежащие оспариванию решения обычно принимались в Брюсселе экспертами и чиновниками. Политика, которая могла бы повлиять на значительные группы избирателей или национальные интересы, вырабатывалась в Совете министров и приводила к сложным компромиссам или дорогостоящим сделкам. Все, что не могло быть решено или согласовано, просто оставалось в подвешенном состоянии. Доминирующие государства-члены – Великобритания, Германия и, прежде всего, Франция – не всегда могли рассчитывать на получение желаемого, но то, чего они действительно не хотели, не сбывалось.

Это был уникальный набор соглашений. Он не имел никакого отношения к положению отдельных штатов Северной Америки в 1776 году, которые все возникли как сателлиты одной страны – Великобритании, – а потому язык, культура и правовая система у них были общие. Его нельзя было также сопоставить со Швейцарской Конфедерацией, хотя такая аналогия время от времени предлагалась: в своей многовековой паутине пересекающихся суверенитетов, административных анклавов и местных прав и привилегий кантоны Швейцарии больше напоминают Францию «старого порядка» без короля[726].

Государства – члены Европейского союза, напротив, оставались полностью независимыми и самостоятельными элементами в добровольном объединении, которому они со временем уступили случайным образом составленный пакет полномочий и инициатив, так и не сказав, какой принцип лежал в основе соглашения и насколько далеко должно было зайти это общее начинание. «Брюссель» – анонимная штаб-квартира неопределенного административного образования, ни демократического, ни авторитарного – управлял только с согласия своих правительств-членов. С самого начала все это представлялось как однозначно положительное начинание: Сообщество/Союз будет способствовать благосостоянию своих членов, не вычитая ничего существенного из их независимости. Но это не могло продолжаться бесконечно.

Проблема обострилась не из-за изначально сложной и медлительной природы системы управления Союза, а из-за невозможности ее поддержания при наличии 25 государств-членов. До сих пор председатель в Совете министров сменялся каждые шесть месяцев, и каждая страна могла принимать у себя двухгодичную европейскую конференцию – система, которая уже очень не нравилась штатным администраторам Союза. Перспектива того, что такой цирк будет шастать по 25 столицам, от Лиссабона до Любляны, была просто абсурдной. Более того, система принятия решений, разработанная для шести государств-членов и уже обременительная для 12, не говоря о 15, просто заглохла бы при 50 европейских комиссарах (по два от каждой страны) или Европейском совете, представляющем 25 государств-членов – каждое с правом вето.

Вероятные трудности оказались слишком хорошо продемонстрированы на встрече в Ницце в декабре 2000 года. Ее созвали для того, чтобы заложить основу для расширения и разработать новую систему голосования в Совете министров ЕС – такую, которая взвешивала бы голоса государств-членов по численности населения, при этом обеспечивая возможность принятия решений большинством голосов. Однако конференция закончилась ожесточенной и крайне неловкой «торговлей лошадьми». Французы настаивали на сохранении паритета с Германией (несмотря на разницу в численности населения в 20 миллионов человек), в то время как такие страны, как Испания и Польша (последней предоставили статус наблюдателя на встрече), стремились максимизировать будущее число своих голосов в Совете, продавая свою поддержку тому, кто предложит самую высокую цену.

Непристойная схватка за влияние в Ницце, когда ведущие европейские государственные деятели, такие как Тони Блэр, Жак Ширак и Герхард Шрёдер, проводили бессонные ночи, торгуясь и препираясь за статус и влияние в общем европейском доме, проиллюстрировала цену, которую теперь платили за пренебрежение конституционными тонкостями. Доведя Союз до новой низкой отметки, Ницца привела к созданию «Европейского конвента»: своего рода невыборного учредительного собрания, уполномоченного сформировать практическую систему управления для расширенной «Европы» и, как надеялись, составить достоверное представление о целях всего этого. После определенного количества (теперь уже знакомого) лоббирования из Парижапост президента Конвента отдали стареющему, но вечно тщеславному Валери Жискар д'Эстену.

После двух лет обсуждений Конвент выдал нечто большее, чем проект, но определенно меньшее, чем конституция. Лишенный своей зловещей преамбулы в стиле Жискара (которая резко и неблагоприятно контрастировала с элегантной лаконичностью его предшественника, составленного Джефферсоном[727]), документ Конвента мало что содержал в плане классических конституционных предложений – никаких всеобъемлющих определений индивидуальной свободы, никакого четкого заявления относительно разделения властей и т. д. В этом отношении, как многие и предсказывали, он был разочарованием.

Но текст Жискара – который после некоторого обсуждения был принят в качестве Конституционного договора в Риме в 2004 году[728] – действительно представлял собой рабочий проект для практического управления делами Союза: улучшенные системы координации по вопросам обороны и иммиграции; упрощенное и унифицированное резюме законодательства ЕС; Хартию основных прав граждан ЕС, направленную на дальнейшее укрепление полномочий европейских судов; четкое и даже амбициозное описание формальной компетенции и задач Союза.

Прежде всего, предлагаемая конституция послужила бы сокращению – со временем – перегруженной верхушки системы национального представительства в Комиссии; она разработала систему голосования в Европейском совете, которая после определенного количества торга оказалась приемлемой для всех сторон, а также демографически справедливой. Оставалось неясным, дадут ли новые распоряжения четкое большинство по сложным вопросам: тем более что для действительно спорных тем, таких как налогообложение и оборона, было решено – по настоянию Британии, но к невысказанному облегчению многих других стран – сохранить старую голлистскую систему национальных вето. И никто не сомневался, что, несмотря на тщательно взвешенное распределение голосов, реальная власть по-прежнему принадлежала крупнейшим странам – как Ортега-и-Гассет уже заключил в 1930 году, «Европа» была с практической точки зрения «троицей Франции, Англии, Германии». Но, по крайней мере – и всегда учитывая, что конституция должна быть ратифицирована в каждом государстве-члене, что оказалось непредвиденным препятствием, – теперь можно было принимать решения.

К 2004 году Европейский союз, к удивлению многих наблюдателей, по-видимому, преодолел или, по крайней мере, смягчил практические трудности управления громоздким и зарождающимся сообществом из 25 отдельных государств. Но чего он не сделал – чего не сделали ни Конвент Жискара, ни различные договоры, ни Европейская комиссия с ее многочисленными докладами и программами, ни дорогостоящие публикации и веб-сайты, призванные информировать европейскую общественность о Союзе и его работе, – ЕС не занялся решением проблемы хронического отсутствия интереса со стороны европейской общественности.

Если технократы, которые строили институты новой «Европы», проявили высокомерное равнодушие к мнению широкой общественности, то теперь за это чувство им отплатили тем же и всерьез. Мрачно размышляя об одержимости своих коллег из Лейбористской партии приемами и правилами партийно-политического управления, британский премьер-министр Клемент Эттли советовал не верить в «фундаментальное заблуждение», что «можно путем разработки механизмов избежать необходимости доверять своим собратьям»[729]. Но это была всего лишь предпосылка, на которой строились институты послевоенного европейского единства и последствия которой наконец-то стали очевидны. ЕС страдал от серьезного «дефицита демократии».

С каждыми прямыми выборами в Европейский