Экономическая история России - Сергей Викторович Ильин

продолжало Министерство юстиции. Завершения они не получили. Главное препятствие для перехода к цивилизованным ипотечным порядкам заключалось в хаотичном состоянии крупной (дворянской) и мелкой (крестьянской) земельной собственности в России, прежде всего его материальная неопределенность. Ее устранение, писал К. П. Победоносцев в своем знаменитом курсе, «…было бы истинным благодеянием для общественного и частного кредита; нам кажется даже, что, покуда она существует, нельзя нам и надеяться на утверждение и развитие у нас поземельного кредита»[17].

* * *

Приступая к усвоению непростой бюджетной проблематики, требуется обратить внимание на специфику устройства российских государственных финансов. Уже в 1860-х гг. в бюджете Российской империи проявилась его главная особенность – разделение всех доходов и расходов на обыкновенные, более-менее постоянные, и чрезвычайные, то есть сверхсметные, вызванные экстраординарными обстоятельствами. К обыкновенным расходам относились: 1) ассигнования на содержание государственного аппарата; 2) затраты на содержание вооруженных сил и дипломатических представителей; 3) выплаты процентов и погашение государственных долговых обязательств; 4) расходы на «культурные потребности населения» (то есть на здравоохранение, образование и т. д.). Чрезвычайные расходы государственного бюджета обычно включали следующие статьи: 1) сооружение новых железных дорог вместе с изготовлением и приобретением необходимого ассортимента железнодорожных принадлежностей; 2) досрочную уплату капитала по государственным займам; 3) расходы, связанные с войнами, военными экспедициями и народными бедствиями; 4) расчеты с частными лицами, вызванные приобретением в казну их собственности.

Анализ расходной части бюджета затруднен тем, что бюджет формировался не по предметному, а по ведомственному принципу. Каждое министерство – Военное, Морское, Внутренних дел и прочие – составляло смету только по своему ведомству, и она охватывала самые разнообразные виды государственных расходов. Так, за военные расходы отвечали не только Военное и Морское министерства, но и Министерство путей сообщения, которое занималось переброской войск, Министерство финансов, осуществлявшее материальную помощь семьям военных, и т. д. Поэтому довольно трудно установить точную цифру расходов на нужды государственной обороны. Некоторая доля расходов по содержанию армии и полиции перекладывалась на муниципальные образования. Например, казармы для войск в некоторых крупных городах строились на деньги и за счет городских общественных управлений.

Исходя из фундаментального принципа финансового управления – «по расходам – доход», – анализ российского государственного бюджета целесообразно начинать с расходных статей. Бюджет Российской империи даже в мирное время обременялся крупными военными расходами. Самыми большими ведомственными бюджетами располагали Военное и Морское министерства: 35,2 % всех расходов обыкновенного бюджета 1881 г. и 29,3 % бюджета 1894 г. С 1890 г. начался рост чрезвычайных военных расходов, вызванный необходимостью перевооружения армии современными средствами ведения войны и строительством крупных боевых кораблей. Абсолютный и относительный рост военных расходов продолжался и в последующее время. Однако расходы по системе государственного кредита даже несколько превышали траты оборонных ведомств. За 14 неполных лет царствования императора Александра III Военное и Морское министерства израсходовали 3639 626 794 руб. по обыкновенному бюджету и 177 674 556 руб. по чрезвычайному. Совокупный расход по системе государственного кредита за то же время выразились в следующих цифрах: обыкновенный бюджет – 3465 151 564 руб., чрезвычайный – 628 001 433 руб. Конверсия государственных займов (обращение высокопроцентных тиражных облигаций в низкопроцентные и рентные), которую начал министр финансов И. А. Вышнеградский и продолжил его преемник С. Ю. Витте, несколько облегчила бремя ежегодных расходов по системе государственного кредита. В 1898 г. расходы по обслуживанию государственных долгов выразились в сумме 245,2 млн руб., а в 1903 г. – 264,6 млн руб. Их удельный вес в общих расходах бюджета в 1898 г. составил 18 % от расходной части обыкновенного бюджета или 14 % суммарного.

Особенность русского государственного бюджета между 1890 и 1913 гг. исследователи видели в его быстром росте, который начался при С. Ю. Витте (1892–1893) и продолжался при его преемниках. Расходная часть бюджета при Витте возросла более чем вдвое – с 947 млн до 1935 млн руб. За предшествующее десятилетие этот рост составил 25,8 % – с 724 млн до 911 млн руб. Суммарные бюджетные показатели периода 1893–1913 гг. таковы: доходы увеличились с 1220,4 млн до 3431,2 млн руб., а расходы – с 1060,6 млн до 3382,9 млн руб. Рост государственных затрат покрывался государственной задолженностью. К 1 января 1910 г. общая сумма государственного долга достигла 9054,6 млн руб. (в конце 1893 г. общий долг государства составлял 5401,5 млн руб.) К 1 января 1914 г. эта сумма несколько сократилась и составила 8824,5 млн руб. Все государственные займы заключались строго целевым способом. По состоянию на 1913 г. 3,1 млрд руб. займовых средств ушло на железнодорожные потребности, 5,7 млрд руб. – на потребности общегосударственные. Долг России был громаден по сравнению с ее государственным бюджетом. Однако крупные размеры государственной задолженности вовсе не являются особенностью российских финансов. Быстро росли размеры государственной задолженности у Японии, Германии, Италии. По общим размерам долга Россия стояла на втором месте после Франции. Зато по расходам на обслуживание долга она занимала первое место.

По мнению такого крупного знатока русских финансов, каким был М. И. Боголепов, рост бюджета вызывался преимущественно экономической деятельностью самодержавного государства. Самыми крупными хозяйственными проектами, реализованными государственной властью, стала постройка Среднеазиатской и Транссибирской магистральных линий, выкуп частных дорог в казну и введение государственной винной монополии. С 1890 г. начинается довольно быстрый рост бюджетов экономических ведомств: Министерства финансов и Министерства путей сообщения. С 1893 по 1902 г. на создание железнодорожных линий казной было израсходовано 1700 млн руб. Из этой суммы 500 млн было покрыто за счет займов, а 1200 млн взято из остатков по обыкновенному бюджету. К началу XX в. у казны было уже свыше 2/3 всей железнодорожной сети страны. Железные дороги стали крупнейшей отраслью государственного хозяйства. С 1895 г. правительство принялось вводить винную монополию. В 1895–1898 гг. казенная продажа водки оптом через посредство винных складов была введена в 35 губерниях, а затем распространена и на другие регионы страны. Расходы по казенной винной операции в проекте росписи на 1907 г. выразились в сумме 217,1 млн руб.

При рассмотрении показателей как обыкновенного, так и суммарного бюджета обращает внимание такая его черта, как неустойчивость. Годы бюджетного благополучия (например, 1906, 1910, 1911) чередовались с кризисными временами, когда в бюджете возникало значительное напряжение (1904, 1905, 1907, 1912). Из-за неустойчивости бюджета аграрной все еще страны и крупных размеров государственной задолженности правительству приходилось держать наготове большие денежные суммы в высоколиквидных активах на счетах специального резервного фонда, который именовался «свободной наличностью государственного казначейства». «Свободная наличность» являлась своего рода страховым фондом на случай, если у России возникнут непредвиденные сложности с обслуживанием государственного долга, например в случае масштабного неурожая зерновых. Наличие значительных сумм «свободной наличности» позволило российскому бюджету сравнительно легко пережить труднейший 1891 г. По личному и прямому распоряжению императора Александра III «свободная наличность» была направлена борьбу с голодом и на восстановление сельского хозяйства пострадавших губерний – свыше 100 млн руб. по кассовому отчету Министерства финансов. 17 хлебородных губерний были тогда поражены тяжелейшим неурожаем[18]; недобор доходов казны составил более 40 млн руб.: выкупные платежи снизились на 19,2 млн руб. кредитных, косвенные налоги (преимущественно питейный доход) – на 19,1 млн руб., таможенные доходы – на 3,4 млн руб. металлических, прямые налоги – на 128,5 тыс. руб. металлических и 2 млн руб. в кредитной валюте. Для возмещения израсходованных казначейских средств и окончательной ликвидации последствий грандиозного неурожая хлебов государству пришлось прибегнуть к кредитной операции. Осенью 1891 г. правительство реализовало на французском денежном рынке 3 % золотой заем 1891 г. Условия займа оказались невыгодными, несмотря на низкий нарицательный процент, – российское императорское правительство выручило немногим более 76 руб. за 100 руб. номинальной цены облигаций.

Крупные резервные суммы в казне должны были успокоить зарубежных кредиторов российского государства. Бо́льшая часть сумм «свободной наличности» размещалась в активах Французской республики, несмотря на то что доходность денежных капиталов там была ниже, чем в других странах. Такая инвестиционная политика находила себе оправдание в том факте, что именно на Францию падала главная масса платежей по русской заграничной задолженности. Из 442,8 млн руб. «свободной наличности», имевшейся в распоряжении российского правительства на конец 1913 г., 343,1 млн руб. было размещено в различных ценностях за границей. Источниками формирования наличности выступали свободные остатки по обыкновенному бюджету и частично займовые средства.

Структура доходной части бюджета сохранила все черты, присущие бюджетам абсолютных монархий. Если разделить все бюджетные доходы на классы, то основными источниками доходов русского бюджета являлись косвенные налоги или акцизы. Они давали обыкновенному бюджету примерно половину его доходов (в 1894 г. – 50,4 %). Непрерывное повышение их ставок и введение новых косвенных налогов наиболее выпукло характеризует всю налоговую политику России пореформенного периода. Самым