Ни одна демократия не длится вечно - Эрвин Чемерински

Дискуссии между делегатами по этому вопросу продолжались более шести недель и едва не привели к провалу всего конвента. В конце концов Роджер Шерман и Оливер Элсворт из Коннектикута предложили компромисс: создать две палаты конгресса — палату представителей (с распределением мест с ней пропорционально численности населения) и сенат (по два сенатора от каждого штата).

Хотя сегодня эта структура кажется естественной, на конвенте предложение не получило единодушной поддержки: пять штатов проголосовали за, четыре — против, а голоса делегатов от Массачусетса разделились. Тем не менее Великий компромисс (или Коннектикутский компромисс) был принят, что явилось основой учреждения всего американского конгресса. Как отмечает выдающийся историк Гордон Вуд, «16 июля 1787 года стало решающим днем Конституционного конвента. Именно тогда был принят компромисс, давший каждому штату, независимо от размера, равное представительство в сенате» [19].

Хотя этот компромисс был необходим для принятия Конституции, он изначально сделал ее значительно менее демократичной. Как было указано в решении Верховного суда еще в 1960-х, основа основ демократии — это принцип «один человек — один голос» [20]. Конституция требует, чтобы все избирательные округа были примерно равны по численности населения — только так каждый гражданин получает равное влияние на исход выборов.

Председатель Верховного суда Эрл Уоррен счел, что решение, провозгласившее этот принцип, стало важнейшим за время его работы в суде. Он писал: «Право гражданина голосовать за членов законодательного органа нарушается, если его голос существенно обесценивается по сравнению с голосами жителей других частей штата» [21].

Принцип равного представительства соблюдается во всех городских советах, законодательных собраниях штатов и палате представителей США. Лишь один выборный орган в стране не подчиняется этому правилу — сенат. Наличие двух сенаторов от каждого штата дает непропорционально большое влияние малым штатам и их избирателям. В 1787 году это уже было проблемой, но сегодня дисбаланс стал гораздо серьезнее из-за резкого роста разрыва в численности населения между штатами.

Равное представительство в сенате было ключевым требованием малых штатов, и его важность закреплена в самой Конституции. Статья V, регламентирующая внесение поправок:

34) запрещала конгрессу ограничивать импорт рабов до 1808 года (это положение ныне неактуально);

35) провозглашала, что «ни один штат не может быть лишен равного представительства в сенате без его согласия».

Таким образом, антидемократическая природа сената была платой за возможность принятия делегатами и отдельными штатами всей Конституции. Хотя в 1787 году этот компромисс был необходим, он закреплял системное нарушение принципов демократии, которое сегодня выглядит еще более вопиющим.

Антидемократичный характер сената усиливался тем, что изначально сенаторов выбирали не граждане, а законодательные собрания штатов. В отличие от споров о равном представительстве, на конвенте этот принцип не вызвал дискуссий. Отцы-основатели боялись «тирании большинства» и не доверяли массам, предпочитая, чтобы власть контролировалась элитами. Как объясняет Роберт Каро, «создавая сенат, отцы-основатели стремились учредить орган, в котором представительство закреплялось за образованными, знатными и состоятельными людьми, защищающими права собственности, и который не функционировал бы как воплощение воли народа, но стоял бы — крепко — как великий оплот против этой воли» [22].

Лишь в 1913 году, спустя 126 лет после принятия Конституции, эта норма была изменена. Семнадцатая поправка установила прямые выборы сенаторов — и это было важнейшей демократической реформой. И она лишь подчеркивает, что создатели Конституции не разделяли современных представлений о демократии.

Почему сейчас все стало гораздо хуже?

Недостатки Конституции существовали с 1787 года. Почему же именно сейчас они приводят к серьезному кризису американского госуправления? Я бы поспорил с самой формулировкой данного вопроса, которая звучит так, будто проблемы возникли только сейчас. Действительно, решения, принятые на Конституционном конвенте относительно института рабства, в конечном счете привели к Гражданской войне и глубокому укоренению расового неравенства, которое сохраняется на протяжении всей истории США. Отсутствие конституционной защиты прав коренных американцев способствовало их геноциду и всяческим преследованиям. Структурные изъяны системы — наличие коллегии выборщиков, принцип формирования сената, акцент на права штатов — неоднократно создавали серьезные проблемы. Почти столетнее отсутствие значимых законов о гражданских правах после периода Реконструкции было прямым следствием решений, заложенных при основании государства. И, к счастью, набравший меньшинство голосов на общенациональных выборах кандидат в президенты получал большинство в коллегии выборщиков лишь в редких случаях. Кроме того, рост страны — сначала территориальный, затем экономический, — а позже и усиление ее влияния на мировой арене создавали ощущение удовлетворения государственным устройством, которое было создано в соответствии с Конституцией.

Но ситуация, несомненно, ухудшалась, и сегодня кризис будущего американской демократии протекает серьезнее, чем когда-либо до того. Почему? История сложна и не сводится к простому объяснению, но демографические и политические изменения, начавшиеся в 1960-х и продолжавшиеся последние полвека, значительно усилили влияние и проявления недостатков Конституции.

Дважды в этом веке — в 2000-м и 2016 годах — президентом становился кандидат, проигравший по общему числу поданных за него голосов избирателей, и подобное чуть-чуть не произошло еще два раза. Если бы Джон Керри выиграл в Огайо в 2004 году, он стал бы президентом, несмотря на поражение в общенародном голосовании от Джорджа Буша-младшего. В 2020 году если бы голосование в Аризоне, Джорджии и Висконсине было иным и 42 921 голос был там отдан Дональду Трампу, то он был бы переизбран, хотя за него во всенародном голосовании оказалось подано почти на 7 миллионов голосов меньше, чем за его соперника.

Что же изменилось? Почему вероятность того, что проигравший выборы станет президентом, возросла? Трудно представить что-то более противоречащее демократии, чем ситуация, когда получивший большинство на выборах не приходит к власти. А президент, занявший эту должность несмотря на поражение в народном голосовании, по сути нелегитимен.

Демографические сдвиги и политическая перегруппировка общества, начавшиеся в 1960-х, напрямую ответственны за рост риска того, что победитель всенародного голосования может не оказаться победителем в коллегии выборщиков. Двадцать первый век уже был отмечен двумя такими случаями, но сама идея, что президент может избираться не всем народом, не нова. Ошибочно полагать, что этот изъян Конституции проявился лишь недавно, хотя сейчас связанные с ним риски действительно выше.

На выборах 1824 года было четыре кандидата: Джон Куинси Адамс, Генри Клей, Уильям Кроуфорд и Эндрю Джексон. Джексон получил относительное большинство голосов избирателей и в коллегии выборщиков, но никто из этих четырех кандидатов не набрал абсолютного большинства. По Конституции для победы требуется большинство в коллегии, а при невозможности его достижения выборы переносятся в палату представителей. В 1824 году в ней было заключено соглашение, часто называемое «коррупционной сделкой»: Клей поддержал