Извилистый путь к государству всеобщего благосостояния: экономическая нестабильность и политика социального обеспечения в Великобритании - George R. Boyer

в зависимости от конкретного случая. Надзор "должен включать в себя моральные и санитарные условия, в которых проживает получатель помощи", а органам государственной помощи должно быть предоставлено "право отказывать в помощи... если условия проживания плохие". В целом, "необходимо прилагать все усилия для развития инстинктов независимости и самообслуживания среди тех, кому оказывается помощь" 60..

Подчеркивание необходимости "лечебных и восстановительных" форм помощи в "Отчете большинства" вытекало из оценки причин нищенства. Признавая, что некоторые случаи нищенства являются результатом экономических факторов, таких как случайная работа и низкая заработная плата, авторы доклада заявили, что в основе экономических причин нищенства часто лежат проблемы характера. Государственная политика сама по себе не может успешно бороться с нищенством; это обязанность всех слоев общества "совместными и неустанными усилиями превратить бесполезных и дорогостоящих неэффективных людей в самодостаточных и уважаемых членов общества" 61..

Отчет меньшинства также весьма критично оценивал местную администрацию по оказанию помощи, в нем также критиковались общие смешанные работные дома и отсутствие единообразия в управлении в разных союзах по закону о бедных. Однако главной критикой существующей системы был ее универсальный метод оказания помощи бедным. Каждый служащий должен был обеспечивать младенцев, школьников, трудоспособных взрослых, инвалидов, больных, умственно отсталых, вдов и престарелых. 62 За семь десятилетий, прошедших с момента принятия Закона о бедных, было создано несколько новых специализированных государственных учреждений, занимавшихся вопросами местного здравоохранения, местного образования, пенсионного обеспечения, безработицы и умственно отсталых. Их функции пересекались с функциями Закона о бедных. Наряду с этими конкурирующими государственными учреждениями "рос поток частных благотворительных и добровольных организаций", не координировавших свою деятельность с государственной. В результате нация столкнулась с "постоянно растущими расходами из государственных и частных фондов, которые приводят, с одной стороны, к минимуму профилактики и лечения, а с другой - к далеко идущей деморализации характера и продолжению в немалой степени необлегченной нищеты" 63.

Доклад меньшинства согласился с большинством в том, что Союз законов о бедных был слишком мал, чтобы быть эффективной единицей управления помощью; однако он не поддержал замену местных опекунских советов Управлением общественной помощи в масштабах графства. 64 Вместо этого он призвал разделить Закон о бедных и передать его функции существующим специализированным агентствам, управляемым на местном уровне комитетами советов графств и округов под контролем центральных правительственных учреждений. 65

Согласно отчету меньшинства, схема, предложенная большинством, как и Закон о бедных, ставила своей целью облегчение нужды, в то время как их целью было предотвращение нужды. Новые специализированные учреждения должны были помогать бедным "в зависимости от причины или характера их бедственного положения". В докладе меньшинства утверждалось, что "простое удержание людей от голода, что, по сути, и является целью Закона о бедных... . не может рассматриваться в двадцатом веке как адекватное выполнение социального долга". Он был жестоким по отношению к тем, кто заслуживал помощи, и в то же время "деморализующе привлекательным" для тех, кто ее не заслуживал. Используя отдельные учреждения для специализированного лечения бедняков, можно было повлиять на их жизнь "таким образом, чтобы стимулировать личные усилия, укрепить характер и способность противостоять опасностям". Как видно из этих цитат, авторы доклада меньшинства, как и авторы доклада большинства, считали, что оказание помощи бедным должно формировать характер и поощрять ответственность. 66

Вскоре после публикации докладов большинства и меньшинства между двумя лагерями началась пропагандистская война. В мае 1909 года Веббы создали Национальный комитет за отмену закона о бедных и начали пропагандистскую кампанию в поддержку предложений, изложенных в докладе меньшинства. Это, в свою очередь, привело к созданию Национальной ассоциации реформы закона о бедных с лордом Гамильтоном, который был председателем Королевской комиссии, в качестве президента. Ассоциация считала, что Закон о бедных "остро нуждается" в реформе, но не соглашалась с тем, что его следует разделить и заменить специализированными агентствами, поскольку "единое управление общественной помощью по всем параметрам лучше, чем разделение ответственности по департаментам". В борьбу вступила и третья группа - местные опекунские советы и чиновники Отдела по делам бедных Совета местного самоуправления выступили против докладов большинства и меньшинства и за сохранение статус-кво. Беатрис Вебб в конце 1909 года положилась на результаты предстоящих всеобщих выборов; она записала в своем дневнике: "Если либералы придут к власти, они должны принять модифицированную версию отчета меньшинства" 67. Ее ждал сюрприз.

III. Принятие либеральных реформ социального обеспечения

Либеральное правительство, пришедшее к власти в результате неожиданных выборов 1906 года, не стало дожидаться отчета Королевской комиссии, прежде чем приступить к социальной политике. Комиссия была назначена уходящим правительством, и новая администрация не считала себя обязанной придерживаться ее предложений. Либеральные реформы социального обеспечения, за исключением бирж труда, практически не подверглись влиянию Королевской комиссии, если вообще подверглись. Политика в отношении здоровья школьников и пенсий по старости была принята, когда комиссия еще проводила свои расследования, и правительство решило уменьшить бедствия, вызванные безработицей и болезнями, приняв систему обязательного национального страхования - метод помощи, по которому "доклад большинства был неоднозначным, а доклад меньшинства - положительно враждебным". Правительство не решило ни отменить, ни реформировать Закон о бедных; попечительские советы сохранялись до 1929 года. По словам Дерека Фрейзера, "никогда столь важная Королевская комиссия не приводила к столь незначительным немедленным действиям" 68. В этом разделе кратко изложена политика социального обеспечения, принятая в 1906-1911 годах.

 

ЗДОРОВЬЕ ДЕТЕЙ И ПЕНСИИ ПО СТАРОСТИ

Первые реформы в сфере социального обеспечения касались здоровья детей и были ответом на плохое физическое состояние новобранцев армии во время англо-бурской войны и последующие рекомендации отчета Межведомственного комитета по физическому ухудшению. Закон об образовании (обеспечение питанием) 1906 года позволил местным властям использовать налоговые поступления для обеспечения бесплатным школьным питанием нуждающихся детей. Он установил "революционный принцип", согласно которому дети имеют право на достаточное питание, и если их родители "не в состоянии кормить их должным образом, государство должно позаботиться о том, чтобы они были сыты". Годом позже последовал Закон об образовании (административные положения), который ввел медицинские проверки в школах и учредил медицинский отдел в Совете по образованию; в 1912 году были введены государственные гранты на лечение бедных детей. Наконец, Закон о детях 1908 года признал преступлением пренебрежение родителями здоровьем ребенка. 69

Проект создания государственных пенсий по старости, который был отодвинут на второй план из-за англо-бурской войны и противодействия Казначейства, был возобновлен вскоре после прихода к власти либералов. Премьер-министр Асквит и канцлер казначейства Ллойд Джордж предложили пенсионную схему, не предусматривающую отчислений и проверки средств, аналогичную той, что была предложена Специальным комитетом по вопросам пожилых людей, заслуживающих бедности,