Россия в эпоху изменения климата - Тейн Густафсон

Реформа сельского хозяйства за последние тридцать лет являет собой историю изменчивой политики, которая в различные периоды определялась тем, какие именно группы имели наибольшее влияние в каждый данный момент времени. В начале 1990-х радикальные рыночные реформаторы пытались развивать новое российское сельское хозяйство, основанное на мелких землевладельцах. Как мы видели, эта политика в целом провалилась. Затем, в конце 1990-х годов, верх взяли региональные власти, которые позволили ослабить или повернуть вспять первоначальную приватизацию, в то время как в Москве реформа была парализована политическими баталиями между консерваторами и либералами, боровшимися за внимание слабеющего президента Ельцина.

Недавнее возрождение российского сельского хозяйства совпадает с третьим этапом государственной политики, начавшемся при Путине. С момента вступления в должность Путин сделал продовольствие и сельское хозяйство одним из своих приоритетов[475]. Его первым шагом была стабилизация сельскохозяйственной базы, особенно крупных хозяйств, от которых зависела большая часть сельскохозяйственного производства. Путин резко увеличил уровень государственного кредитования этого сектора, в частности путем создания специализированного государственного сельскохозяйственного банка. Он упростил налоговую систему и снизил налоги для крупных хозяйств. Он инициировал программу облегчения долгового бремени, которая реструктурировала долги крупных хозяйств. Он ввел программу страхования урожая и систему поддержки цен на основные культуры. Государственные органы закупали сельхозтехнику и сдали ее в аренду хозяйствам по льготным ставкам. Правительство начало вмешиваться в работу зерновых рынков, чтобы стабилизировать цены. Результатом стало резкое улучшение финансового состояния хозяйств: если в 1998 году почти все крупные хозяйства были убыточными и влезли в долги, к 2008 году количество должников упало до 25 %, хотя с тех пор задолженность хозяйств, похоже, вновь выросла, отчасти в результате выкупа земель агрохолдингами за счет кредитов[476].

В течение второго десятилетия правления Путина государственная поддержка сельского хозяйства была расширена. За десять лет между 2006 и 2015 годами федеральное финансирование сельского хозяйства выросло в восемь раз, стабильно увеличиваясь каждый год, хотя рецессия в 2015–2016 годах, за которой последовала пандемия COVID-19, прервала тенденцию к росту[477]. Тем не менее государство продолжает субсидировать широкий спектр необходимых для сельского хозяйства ресурсов, включая удобрения, кредиты, сельскохозяйственное оборудование и технику, животных, семена и услуги[478], и активно поддерживает выращивание новых культур, таких как соевые бобы для производства кормов[479]. Господдержка российских производителей сельскохозяйственной техники в сочетании с обязательными требованиями по импортозамещению позволила отечественным производителям захватить почти 60 % рынка, в сравнении с 25 % в 2012 году[480].

Тем не менее сельскохозяйственный сектор продолжает испытывать на себе глубокое воздействие долгосрочных последствий распада Советского Союза. Показательный пример – механизация. Сельхозтехника устарела; среднестатистический трактор имеет возраст больше десяти лет, и техника изнашивается быстрее, чем заменяется. Отечественная отрасль сельскохозяйственного машиностроения еще не полностью оправилась от последствий катастрофических 1990-х годов, когда, например, годовое производство зерноуборочных комбайнов упало с 66000 до 1000, и даже сегодня российские предприятия покрывают лишь около трети потребностей отрасли в оборудовании[481]. Иными словами, возрождение аграрного сектора все еще далеко от завершения и в обозримом будущем он будет продолжать требовать значительной инвестиционной поддержки со стороны государства.

Но пока что приверженность государства поддержке сельского хозяйства остается сильной, какой она и была в течение последних двадцати лет. Возрождение продовольственного сектора было одним из знаковых достижений путинской эпохи, факт, не получивший должного признания в освещении российских событий на Западе. Здесь, однако, следует отметить три ключевых момента. Во-первых, в постоянных рублях рост государственной поддержки сельского хозяйства был гораздо скромнее, чем может показаться на первый взгляд. Несмотря на чрезвычайно резкое увеличение господдержки в номинальных рублях («рублях дня»), в постоянных рублях 1995 года фактические расходы бюджета на поддержку сельского хозяйства в 2017 году составили лишь примерно половину уровня 1995 года[482]. Большую часть реального роста съела инфляция.

Второй момент заключается в том, что политика Путина систематически отдавала предпочтение более крупным фермерским хозяйствам, и именно это стало катализатором роста агрохолдингов с середины 2000-х годов. Этот дисбаланс вызвал серьезное беспокойство и критику со стороны российских экспертов[483]. Как едко замечают Узун и его коллеги из РАНХиГС:

В рамках некоего непрозрачного механизма отбираются около 1 % всех сельскохозяйственных предприятий, которые и получают основную часть государственной поддержки, при этом список всегда возглавляют крупные агрохолдинги. Государственные бюрократы, руководствуясь традиционной идеологией экономии на масштабе, не основанной на эмпирических фактах, свободно раздают огромные суммы государственных средств небольшому числу частных предпринимателей ‹…›. Этот сильный крен в пользу крупных компаний в распределении государственной поддержки объясняет, почему рост сельского хозяйства в России действительно обеспечивается крупнейшими агрохолдингами[484].

Третий момент состоит в том, что большая часть государственной поддержки и большая часть усилий самих агрохолдингов были ориентированы на краткосрочные результаты – финансовую консолидацию, механизацию, расширение дорог и портов и т. д. Во многом эти действия сводились к краткосрочному финансированию с целью помочь фермам получить урожай. Долгосрочному состоянию самих почв и предстоящим проблемам адаптации к изменяющимся погодным условиям, особенно к засухе и наводнениям, уделяется мало внимания.

Преобладание краткосрочной перспективы в государственной политике над долгосрочной также можно увидеть в хронической слабости сельскохозяйственной науки и консультативных услуг для ферм – ситуация, которая мало изменилась с советских времен. На самом высоком уровне, на недавнем заседании Совета безопасности, бывший президент Дмитрий Медведев (теперь занимающий более скромную должность заместителя главы Совета) назвал состояние дел «плачевным». Его критика отражает многие характерные недостатки российской системы НИОКР: низкий приоритет и нехватка финансирования, но, главное, – отсутствие связи между исследовательскими институтами и конечными потребителями. Медведев заключил:

Требуются затраты на размножение (семеноводство), рекламу, агросопровождение ‹…› Научные организации получают деньги только на выведение, и то очень мало. Возможно, среди новых сортов и гибридов есть достойные конкуренты западным, но, к сожалению, никто о них не знает[485].

В результате большая часть семян импортируется с Запада и мало внимания уделяется разработке новых сортов, которые были бы приспособлены к местным условиям.

Ключ к успеху – мелиорация

В долгосрочной перспективе устойчивость производства продуктов питания в России будет зависеть от того, сможет ли государство уже сегодня переориентироваться на долгосрочную перспективу, главным образом путем увеличения расходов на мелиорацию и рекультивацию, и смогут ли сами агрохолдинги проявить себя заботливыми и дальновидными хозяевами земель, которые они сейчас контролируют.

Работа предстоит огромная. В последние два десятилетия советской эпохи правительство развернуло широкомасштабную программу мелиорации земель, но большая часть усилий и денег ушли в никуда[486]; и в 1990-е годы от этой политики отказались, поскольку в стране царил почти что хаос. Только в 2000-е годы Россия снова обратилась к мелиорации земель.