Безопасность Российской империи. Проблемы, дискурсы, практики в XVIII–XIX веках - Коллектив авторов

class="a">941, по которому ежегодно следовало направлять по одному сенатору в каждую губернию для осмотра деятельности местных органов власти. При жизни Петра I эта форма контроля так и не реализовалась, и до правления Екатерины II о сенаторских ревизиях никто не вспоминал. Их невостребованность можно объяснить изменением роли Сената в политической жизни страны. Следующий после петровского указ, который затрагивал необходимость проведения сенаторских ревизий, появился лишь 15 декабря 1763 года942. В конце правления Екатерины Великой была разработана и первая инструкция с перечнем вопросов для ревизующих сенаторов943. Совершенно иной характер приобрели эти проверки с приходом к власти Павла I. При нем одновременно массовому смотру подверглось местное управление в 41 губернии. Полученный в ходе этой проверки административный срез знаний об устройстве Российской империи можно считать мотивационной основой необходимости последующих реформ царствования Александра I. Не берусь утверждать, что опыт российских сенаторских ревизий XVIII столетия был лишь результатом европейского заимствования. Неизученность этого вопроса не позволяет его подытожить, он остается открытым для исследовательских интерпретаций. Но «административное наследство» Александра I по-новому позволяет взглянуть на последующие его преобразования.

Создание 8 сентября 1802 года944 министерской системы управления повлекло за собой изменение «прав и обязанностей Сената»945. Постепенно Сенат был выведен из вертикали исполнительной власти. Результатом его реформирования стало перераспределение полномочий между его департаментами, закрепление за ним административно-надзорной и судебной функций946. С 1805 года заметно сократилось участие Сената в делах управления страной, но при этом возросли судебная функция и надзор над деятельностью местной администрации, о чем может свидетельствовать статистика сенатских ревизий. Помимо этих проверок, в губернии спускались многочисленные внутриведомственные ревизии лесного, удельного хозяйствования, началось ревизование университетов. Не случайно в бессмертном произведении Н. В. Гоголя появление ревизора из Санкт-Петербурга воспринималось провинциальным чиновничеством как наступление Судного дня. Однако карательная направленность тотальных проверок Сената заметно пошатнула престиж представительства коронной власти. Выход из этой ситуации виделся в дальнейшем совершенствовании бюрократического аппарата и комплексном усилении полномочий губернатора. Уже при Николае I верховная власть предпочитала обсуждать текущие территориально-административные проблемы в ведомственном формате с использованием преимуществ негласного контроля, а начавшаяся структуризация бюрократического аппарата сократила объем его ответственности. Губернатор обрел статус функционального агента государственной власти, лишенного права принятия самостоятельных решений. Процедура превращения «хозяина губернии» в чиновника Министерства внутренних дел подводит нас к разговору о влиянии локальных политических практик на выработку и коррекцию губернского управления Российской империи. Кроме того, обращение к материалам сенаторских ревизий позволит не только увидеть многообразие средств и методов государственного надзора, но и судить об их эффективности.

Исследовательской моделью послужит для нас Казанская губерния, поскольку в череде «александровских» сенаторских проверок она оказалась самой неспокойной и самой посещаемой947. Ее территориальные границы заданы действием «Общего Учреждения Губернского», причислившего ее (в числе других 49) к губерниям «европейской России». В культурном отношении она находилась на пограничье христианского и мусульманского миров и являла собой одну из «узловых» административных единиц в империи. Ее столица в изучаемый период стала университетским центром самых больших в России светского и духовного учебных округов.

Э. Турнерелли. Казанская крепость. 1839–1840 гг. Из альбома «Виды Казани, рисованные с натуры Эдуардом Турнерелли». © ГБУК «Государственный музей изобразительных искусств Республики Татарстан»

Совершенствование регулярного государства входило в планы реформ Александра I наряду с распространением просвещения на все слои населения, отменой крепостного права, установлением конституционного правления948. При этом административные преобразования были в большей степени реализованы. На пути к «истинной» монархии, основанной на силе законов, задача рационализации имперского управления включала в себя разделение властей (на законодательную, исполнительную, судебную) и систематизацию законодательства. Главное значение министерской реформы949 заключалось в переходе к более совершенной государственной системе: от коллегиального управления – к началу построения централизованной бюрократической вертикали власти. Однако ее адаптация на русской почве происходила непросто, поскольку исполнительная власть постепенно изымалась из ведения Сената и сосредоточивалась в министерствах. Целое десятилетие ушло на оформление структуры, разграничение сфер, полномочий внутри министерств и их отношений с верховной властью. В то же время происходило реформирование Сената, за которым закреплялась роль высшей апелляционной инстанции. Вместе с тем в 1810 году в составе Государственного совета учреждалась особая Комиссия для приема и рассмотрения прошений на «Высочайшее имя»950, а с 1812 года начал действовать еще один канал подачи «всеподданнейших прошений» – Собственная Его Императорского Величества Канцелярия. Таким образом, в ситуации противоречия между реформируемыми институтами центральной власти (министерства, Сенат), с одной стороны, и во многом еще архаичной губернской – с другой, сенаторские проверки становятся основным средством контроля над местной администрацией.

Запускался этот механизм административного надзора инициативой населения, выраженной в специфическом коммуникативном жанре жалоб и доносов. Но при этом должностное и правовое положение губернатора оставалось двойственным до принятия «Наказа гражданским губернаторам» 1837 года. Ранее его полномочия регулировались «Наказом» 1728 года951, «Наставлением губернаторам» 1764 года952 и «Учреждением для управления губерниями Всероссийской империи» 1775 года953. Поскольку перечисленные регламенты не были согласованы между собой и подчас противоречили друг другу, пространство власти начальника губернии оставалось открытым для интерпретаций. К тому же после ликвидации института генерал-губернаторов во внутренних губерниях они потеряли «старых» своих покровителей, пока не обретя «новых» в Министерстве внутренних дел. Судя по всему, в период становления на русской почве министерского управления институт губернатора функционировал в условиях недооформленной исполнительной вертикали власти, острого дефицита профессиональных управленцев и неразвитости гражданского самоуправления954.

Вместе с тем в самом начале своего правления Александр I возобновил действие «Жалованных грамот» дворянству и городам. Указом от 15 марта 1801 года был восстановлен порядок дворянских выборов, прерванный Павлом I955. В помещичьих губерниях носителями власти наряду с представителями короны вновь стали выборные представители местного дворянства. Отныне должностной статус губернского предводителя дворянства приравнивался к губернаторскому, поскольку при назначении ему присваивался IV класс по Табели о рангах. Губернский предводитель возглавлял дворянское общество, председательствовал в депутатских собраниях, был членом всех губернских комитетов, комиссий и присутствий. Имел право обращаться в центральные органы и непосредственно к императору. Все это придавало ему реальный вес и предоставляло равные возможности наряду с начальником губернии. Укрепляя позиции предводителей дворянства, верховная власть, по-видимому, желала видеть в них сторонников общественных инициатив в предстоящих реформах.

Следующим шагом в этом направлении стало издание 16 августа 1802 года указа «О непреступлении губернаторам пределов власти, назначенных им законами»956. Официальный повод к созданию «ограничений власти губернатора» дали материалы сенаторской ревизии Калужской губернии957. Ограничение губернаторских полномочий достигалось через требование коллегиальности, согласно которой «начальствующие в Губерниях управляли бы именем Императорского Величества посредством губернских правлений, а не своим лицом». Вводились ограничения на вмешательство губернатора в судебно-следственный процесс. Губернатор не должен был производить «личных» или «по своему усмотрению» расправ, только через присутственные места. Особый интерес представляет требование соблюдения сословных прав. Губернаторы не должны были вмешиваться «в дворянские и гражданские выборы» и домогаться «по желанию своему одних избрания, а других удаления от должностей». Им рекомендовалось воздерживаться от «пристрастных представлений к определению на места». Что касается порядка движения делопроизводства, то рекомендовалось «относиться бы не к лицам», а в учреждения, не прибегая к каким-либо «личным перепискам», и самим «подобные повеления» не принимать. В довершение всего император призывал своих губернаторов «следовать точной силе законов», не реагируя на «партикулярные письма первейших людей в государстве». Такое воззвание – явная дань политическому утопизму Александровской эпохи.

Стиль управления губерниями, где органы коронной власти перемежались с органами самоуправления дворян,