Безопасность Российской империи. Проблемы, дискурсы, практики в XVIII–XIX веках - Коллектив авторов

значительно отличался от пограничных, сибирских, закавказских и прибалтийских губерний. Здесь сфера полномочий губернатора пересекалась с пространством власти предводителя дворянства. Здесь губернаторы вынуждены были править с оглядкой на мнение дворян. Имея в виду первую половину XIX века, А. И. Герцен писал: «Власть губернатора растет в прямом отношении расстояния от Петербурга, но она растет в геометрической прогрессии в губерниях, где нет дворянства…»958 Эти же мысли высказывал известный юрист А. В. Лохвицкий. Он разделял российские губернии на дворянские и чиновничьи. В последних, отмечал он, «произвол чиновничий не встречает себе препоны: нет общественного мнения, нет важных должностей, занятых по выбору дворянства, нет общества. Наша жизнь еще не выработала сильного и образованного класса вне дворянства»959. Если наложить имеющуюся статистику ревизий Сената за первую четверть XIX века на сводный список пребывания в должности российских губернаторов, подготовленный к столетию Министерства внутренних дел960, то можно обнаружить стойкую кадровую ситуацию: время «удаления», а затем и дальнейшего увольнения большинства российских губернаторов совпадает с периодом проведения «вверенной им губернии» сенаторской ревизии.

Как уже упоминалось, при Александре I Казанская губерния неоднократно становилась объектом сенатских проверок (в 1801, 1803, 1808, 1810, 1815, 1819 годах), каждая из которых требовала кадровых «жертв». Только в одном 1801 году сразу пострадали карьеры военного губернатора Павла Петровича Пущина и гражданского губернатора Александра Ильича Муханова. В 1805 году после ревизии сенатора И. Б. Пестеля (отца известного декабриста П. И. Пестеля) был отрешен от должности гражданский губернатор Николай Иванович Кацарев. Борис Александрович Мансуров – единственный казанский губернатор, благополучно переживший ревизии сенаторов Головкина, Донаурова, Обрезкова и др. В 1814 году по решению Сената был отрешен от исполнения губернаторской должности Федор Петрович Гурьев. С 1815 года, после назначения гражданским губернатором Ильи Андреевича Толстого, резко обострились отношения нового губернатора с предводителем дворянства Г. Н. Киселевым. Этот межличностный конфликт постепенно перерос в противостояние, вызвал паралич власти в губернии, что и побудило ввести решением Комитета министров в Казани в 1823 году чрезвычайную генерал-губернаторскую форму правления. Последствия этой борьбы были преодолены лишь в 30‑х годах, в правление военного губернатора Степана Степановича Стрекалова. В конечном итоге такое институциональное противостояние стоило должности И. А. Толстому и его преемнику П. А. Нилову. Примечательно, что все казанские губернаторы александровской поры были отрешены от должности судебным порядком, гласным решением первого департамента Сената. Формально каждому из них был объявлен свой повод увольнения: Ф. П. Гурьеву – «по подозрению во взятке», И. А. Толстому – «за злоупотребления властью», П. А. Нилову – «за превышение власти». Причина отставки всех трех начальников Казанской губернии оказалась одна – «личные неудовольствия не только между частными лицами, но и между облеченными званием службы, чему служат доказательством прения по выборам дворянским»961. Это толкование принадлежит губернскому прокурору Г. И. Солнцеву, адресовано оно было Николаю I, который также пытался разобраться со сложившейся ситуацией в казанской губернской администрации.

Неизвестный художник. Портрет казанского гражданского губернатора И. А. Толстого © Музей-усадьба Л. Н. Толстого «Ясная Поляна», 2021 г.

Итак, в период правления Александра I сенаторские проверки становятся регулярным явлением. Они различались по срокам, целям и масштабам, но неизменным поводом для их проведения служили письменные жалобы «с мест». Они отсылались на «Высочайшее имя», в Сенат, в Комитет министров, Государственный совет. Накопление этих сигналов инициировало столичную проверку. Как показывает казанский опыт, «писали во власть» представители всех слоев населения, но отзывались в Петербурге главным образом на жалобы и доносы, исходящие от дворян. В начале XIX столетия эта форма коммуникации рассматривалась верховной властью как проявление гражданской позиции, а действия ревизоров, обеспечивающие торжество государственных интересов и личных добродетелей, – как защита населения от злоупотреблений администрации. В отличие от предыдущего столетия общение верховной власти и подданных перестало носить индивидуальный характер («царь и ходатай»), но было встроено в министерскую систему управления. При этом Сенату отводилась роль института административной юстиции962. Государство тратило на проведение ревизий Сената немало средств. Одна ревизия в среднем обходилась казне в сумму от 5 до 10 тысяч рублей963. Средняя продолжительность доходила до четырех месяцев. Такие проверки назывались «надведомственными», что подчеркивало их непричастность к внутриведомственным ревизиям Министерства внутренних дел. Назначались они по «Высочайшим повелениям», объем ревизионных полномочий определялся особыми инструкциями.

Инструкция для проверяющих сенаторов была разработана и в царствование Павла I, с целью подготовки и проведения всероссийской ревизии местного управления для выяснения внутриполитического и экономического состояния Российской империи. Согласно указу от 1 декабря 1799 года, осмотр губернской администрации в пределах всей страны должен был осуществляться регулярно, каждые три года964. И хотя впоследствии это правило не соблюдалось, вся империя (41 губерния) была поделена на восемь частей, каждую из которых должны были обследовать два сенатора. Первая и единственная такая тотальная акция длилась десять месяцев. Для ее осуществления сенатору Д. П. Трощинскому было поручено разработать специальную «Инструкцию»965. В окончательном варианте она включила в себя пять пунктов, в соответствии с которыми следовало собрать следующую информацию: сведения о решенных и нерешенных делах, об исполнении законов, о разделении губерний на уезды, о числе жителей в них, о промыслах, торговле и ценах на продукты, законности сбора налогов. Особое внимание сенаторов обращалось на социально-экономическое положение казенных крестьян. Кроме того, ревизующие должны были получить сведения о деятельности отдельных учреждений: приказа общественного призрения, дворянских опек, сиротских судов и т. д. Всесторонней проверке подвергались губернское управление, деятельность судебных учреждений, финансовое состояние губернии, экономическое положение населения.

Следующая инструкция «господам сенаторам, предназначаемым для осмотра губерний» была издана 1 августа 1805 года966. Она включала 18 пунктов, основу которых составили нормы предыдущей инструкции 1799 года, но в ней отсутствовали пункты о собирании сведений хозяйственного характера. Эта задача теперь решалась за счет губернаторских отчетов. В тексте новой инструкции прослеживается ограничение исполнительных функций Сената. Указывалось, что сенаторы могут осматривать не только губернские, но и уездные учреждения, подчиненные министерствам.

В 1819 году публикуется третья редакция967. Текст этой инструкции включал уже 29 пунктов и состоял из двух частей: «о первоначальных действиях сенаторов» и «о ревизии вообще». В этих разделах описывался порядок проведения ревизии. Первая часть начиналась словами: «Сенаторы, командированные для ревизии, прибыв в назначенную им губернию, объявляют о сем губернскому правлению и требуют…» Далее шел перечень ведомостей для предоставления ревизорам в губернском правлении и в Казенной палате за последние три года, то есть «со времени окончания последней бывшей пред тем ревизии сенаторов». После ознакомления с полученными сведениями и личного осмотра присутственных мест вторая часть инструкции предписывала сенаторам приступить к ревизованию учреждений. Судя по перечню исследуемых отраслей, программа предполагала фронтальную инспекцию всех присутственных мест губернии. Сенаторы обязывались не только доносить Сенату, но и уведомлять министров, по ведомству которых «осматривались части». Призванная поставить ревизоров в жесткие рамки и регламентировать их деятельность, ограничивая волюнтаризм в их поступках, новая инструкция по-прежнему отличалась двусмысленностью и даже противоречивостью предписаний. К примеру, в п. 21 говорилось, что «сенаторы кроме присутственных мест в губернских городах могут и должны осматривать оные и в уездных городах, на пути лежащих; в стороне же находящиеся, ревизуются тогда, когда признают сие нужным». Получалось, что ревизия уездных учреждений могла начаться еще до прибытия ревизора в столицу губернии, до предоставления губернским правлением необходимой документации, до выстраивания схемы проверки (что прямо противоречило содержанию первой части инструкции). Следовательно, ревизоры могли по своему усмотрению выстраивать тактику осмотра.

Сопоставление всех трех версий инструкции позволяет сделать вывод, что разработчики последней инструкции существенно расширили полномочия ревизоров