Безопасность Российской империи. Проблемы, дискурсы, практики в XVIII–XIX веках - Коллектив авторов

слились с прочей чиновной массой»1007. Вывод Ремнева о слабости жандармского надзора оспорила Н. П. Матханова1008, а А. Н. Бикташева, исследуя институт губернаторства первой половины XIX века на примере Казанской губернии, пришла к выводу, что «в коммуникативном пространстве власти жандармские штаб-офицеры получили равный голос наряду с ее первыми лицами»1009. В то же время специальное внимание к истории надзора III Отделения за центральными и местными государственными учреждениями ограничено несколькими работами1010. Цель настоящей статьи – рассмотреть становление практики надзора III Отделения за гражданскими губернаторами в 1820–1830‑х годах в контексте истории государственного управления и проблематики государственной безопасности.

Надзор за бюрократией как проблема государственного управления (конец XVIII – начало XIX века)

В истории Российской империи конец XVIII – начало XIX века отмечены интенсивным государственным строительством. Губернская реформа Екатерины II создала систему местных учреждений, при Александре I появились новые центральные ведомства: министерства, главные управления, Комитет министров, Государственный совет. Динамично разрастался бюрократический аппарат, с 1796 по 1857 год численность чиновного корпуса выросла в шесть раз1011. В идейном контексте эпохи укрепление государственных учреждений было тесно связано с рационализацией управления, стремлением поставить законы в основание их деятельности1012. Складыванию чиновной корпорации немало способствовали правительственные усилия по привлечению на службу выпускников университетов1013, а также по упорядочению и систематизации законодательства, что увенчалось в начале 1830‑х годов публикацией Полного собрания законов и Свода законов Российской империи, которые «впервые предоставили государственным органам систему действующих норм»1014.

Если в XVIII веке государственное управление опиралось преимущественно на доверенных лиц из придворной и военной аристократии (отсюда традиционное наименование периода – «эпоха фаворитизма»), то в первой половине XIX века роль фаворитов неуклонно падает в пользу формально устроенной бюрократии. Характерное для XVIII века единство военной и гражданской карьеры распадалось, последняя становилась обособленным видом службы, требовавшим специальных навыков1015. К началу 1850‑х годов выпускники университетов составили кадры весьма многочисленной «просвещенной» бюрократии1016.

Усилению роли бюрократии в управлении способствовал характер министерской реформы: с принятием «Общего учреждения министерств» (1811) в основу организации каждого ведомства был положен принцип единоначалия, усилилась персонализация власти в лице министра, подкрепленная отсутствием институционально оформленного правительства (Кабинета министров). Центральный аппарат министерств составил единое ведомство с губернскими учреждениями, всеподданнейшие доклады министров становились для верховной власти главным источником сведений по всем отраслям управления1017. Административный аппарат постепенно приобретал монополию на представление информации для принятия управленческих решений, и в перспективе это вело к сужению властных прерогатив монарха1018.

Эволюция государственного управления выводила на первый план проблему информированности верховной власти о положении дел в губерниях. По словам А. В. Ремнева, «монарх нуждался в постоянной информации о настроениях, царящих в его ближнем и дальнем круге, и должен был получать сведения из всех возможных источников»1019.

В институциональной теории применительно к абсолютистским государствам Нового времени принято говорить о складывании самостоятельного «института монарха» и «агентах» верховной власти, представлявших в государственном управлении непосредственно волю монарха1020. Таким путем верховная власть стремится не допустить монополии ведомств на выработку управленческих решений. Применительно к Российской империи первой половины XIX века речь идет о попытках верховной власти решать отдельные чувствительные вопросы кулуарно, на уровне небольшой группы приближенных советников. Видное положение в неформальной служебной иерархии сохраняли ближайшие советники императора, при Николае I в их числе преобладали боевые генералы – герои Наполеоновских войн.

Если деятельность столичных ведомств находилась в поле зрения монарха1021, то контроль за губернскими учреждениями требовал иных подходов. Высшие губернские чиновники (губернатор, вице-губернатор, председатели палат) назначались по представлениям министров, и в их числе почти не было доверенных лиц императора1022. Напротив, в центральных ведомствах выходцев из провинции было традиционно немного, закон не понуждал к прохождению обязательной службы в губерниях. В «недворянских» губерниях (северная часть Европейской России, Сибирь), по утверждению правоведа середины XIX века, «произвол чиновничий не встречает себе препоны: нет общественного мнения, нет важных должностей, занятых по выбору дворянства, нет общества»1023.

Закономерно формировался изолированный и самодостаточный слой губернского чиновничества. А. И. Куприянов указывает на возрастание роли чиновничества в культурном ландшафте губернского города1024, Б. Н. Миронов отмечает предпринимательскую деятельность местных служащих1025. Представление о губернской бюрократии как независимой от императора, правительства и поместного дворянства самостоятельной власти характерно для многих современников: «Чиновничество царит (курсив мой. – Г. Б.) в северо-восточных губерниях России и в Сибири; тут оно раскинулось беспрепятственно, без оглядки <…>. Все меры правительства ослаблены, все желания искажены»1026.

В XVIII веке за положением дел в местном управлении надзирали наместники, выбранные из ближайшего окружения монарха. Император Павел I упразднил наместнические округа во внутренних губерниях. Первая четверть XIX века отмечена продолжительной дискуссией в правительственной среде о путях «оздоровления» местного управления. На первый план выходит вопрос правильного устройства надзора: речь шла о том, чтобы добиваться выполнения распоряжений верховной власти, отслеживая злоупотребления служебным положением и получая сведения о состоянии дел на местах из разных источников.

В конце XVIII – начале XIX века формируется разветвленная система надзора за местной бюрократией. Екатерина II учредила должность губернского прокурора для непосредственного наблюдения за правильным производством дел в присутственных местах. В первой половине XIX века прокурорский надзор выступал частью того же ведомственного, министерского надзора: протесты прокуроров проходили через Министерство юстиции, а верховная власть не предпринимала усилий к возвышению места этого чиновника в служебной иерархии – по Табели о рангах прокурорская должность обычно соответствовала чину советника губернского правления.

Высшим государственным учреждением, призванным осуществлять надзор за исполнением губернскими присутственными местами указов и распоряжений центральных ведомств, оставался Правительствующий Сенат. Значение сенатского надзора неуклонно падало, важные дела поступали из Сената в министерства, с середины 1810‑х годов Сенат был лишен возможности окончательно разрешать судебные дела по служащим других ведомств. Правовед И. А. Блинов пришел к выводу, что «не только губернские, но даже и уездные учреждения не боялись Сената и крайне медленно и небрежно исполняли его указы»1027.

На правление Александра I приходится расцвет сенаторских ревизий как формы нерегулярной проверки деятельности местной администрации1028. В первой четверти XIX века сенаторские ревизии становятся преимущественно инструментом надзора для самого монарха, который инициировал их проведение. Сенаторские ревизии были наиболее действенным инструментом «встряски» местного управления1029, их результатом часто становились увольнение губернатора и череда судебных разбирательств. В то же время характер сенаторских ревизий не предполагал ни внезапной проверки присутственных мест, ни постоянного надзора за ними. Как пишет современный автор, «институт сенаторского инспектирования мало способствовал укреплению законности и на практике останавливал злоупотребления лишь на время, не вызывая качественных изменений в деятельности местных органов власти»1030. По словам И. А. Блинова, Александр I в отдельных случаях детально вникал в итоговые отчеты сенаторов, но «понимал, что в силу совокупности разных причин они мало достигают своей цели»1031.

После 1815 года в практику государственного управления входят командировки армейских генералов и чинов императорской свиты для поверки донесений об отдельных злоупотреблениях. К тому же времени относятся длительные высочайшие путешествия по внутренним губерниям: «Император интересовался состоянием дорог и учебных заведений, – уточняет современный автор, – осматривал правительственные учреждения; встречался с жителями губерний, принимал от них прошения и жалобы на действия администрации. Нередки случаи, когда после посещения Александром I той или иной губернии ее главные начальники отправлялись в отставку или попадали под суд»1032.

Стремление верховной власти получать сведения о состоянии дел в губерниях от самих подданных нашло отражение в учреждении в 1810 году при Государственном совете Комиссии по приему прошений,