Безопасность Российской империи. Проблемы, дискурсы, практики в XVIII–XIX веках - Коллектив авторов

приносимых на высочайшее имя. Это была традиционная форма надзора верховной власти за деятельностью местных властей, истоки которой восходят к Челобитному приказу XVII века. В 1835 году Комиссия прошений обособилась в самостоятельное высшее учреждение в непосредственном ведении императора1033.

Александр I неоднократно возвращался к проектам учреждения более влиятельного надзора на местах, склоняясь к идее восстановления наместничеств1034. В роли наместников он видел доверенных генералов, которые имели бы «главною обязанностью не столько самое управление, сколько наблюдение за оным»1035. По проекту учреждения наместничеств 1816 года1036 полномочия генерал-губернатора были расширены, он «получал значение регионального министра и призван был ограничить власть ведомственных министров»1037. В 1819 году реформа вступила в практическую фазу: Александр I учредил генерал-губернаторство из пяти центральных губерний во главе с А. Д. Балашовым, сибирским генерал-губернатором был утвержден М. М. Сперанский1038.

Нововведения встретили противодействие в министерской среде. Министр финансов граф Д. А. Гурьев указывал на «невозможность совмещения, в одно и то же время и в одной и той же стране, двух противоположных видов управления: линеарного – министерского и провинциального – наместнического»1039. Александр I медлил с подготовкой инструкции генерал-губернаторам и распространением наместничеств на другие губернии. «Я признаюсь, – говорил он, – что не имею двадцати шести генералов, которые бы, по мнению моему, могли быть способны на сии должности и вместе с тем не были бы необходимы к другим должностям»1040.

Николай I по восшествии на престол обратил внимание на положение дел в местном управлении. В 1826–1830 годах в губернии было направлено 17 сенаторских ревизий. В дальнейшем намечается падение значения этого института в системе управления: в 1831–1841 годах состоялось только пять ревизий.

Император стремился ужесточить отчетность местных властей: указ от 18 октября 1827 года предписывал,

чтоб каждый из гражданских губернаторов неотменно один раз в год объезжал все уездные города, ревизуя в них все присутственные места, тюрьмы и все прочее <…> и по возвращении своем в губернский город доносил его императорскому величеству в собственные руки, о найденном им порядке, или беспорядке, равно и о том, какие сделаны им распоряжения к прекращению последнего.

С 1828 года губернаторам было предписано ежегодно представлять в Министерство внутренних дел отчеты по управлению губернией и «предложения к лучшему оных устройству», а министр, в свою очередь, доводил главные замечания до сведения императора. Комитету министров было предписано требовать от губернаторов ежемесячные ведомости о получении и исполнении «именных указов и высочайших повелений»1041. Николай I искал и другие пути улучшения местного управления.

К императору стекались записки с проектами реформ, о «неполадках» в управлении говорили на следствии декабристы, в числе прочего отмечая – словами современного автора, – что «проведенные по европейским образцам административные преобразования <…> превратили чиновничество в особую, замкнутую, стоящую над обществом корпорацию»1042.

В декабре 1826 года эти записки вкупе с проектами эпохи Александра I были переданы в секретный Комитет, призванный «обозреть все части управления и наметить правила к лучшему их устройству» (известен в историографии как «Комитет 6 декабря 1826 года»). На заседании 30 марта 1827 года председатель Комитета В. П. Кочубей сообщил, что Николай I имеет в виду усилить надзор за губернскими властями:

Он убежден в необходимости не отлагать исправления, так сказать, снизу (курсив в тексте публикации. — Г. Б.), ибо если и в высших местах существуют замешательства и беспорядки, то при ближайшем наблюдении здесь много может быть исправлено и зло бывает менее ощутительно, нежели на всем пространстве государства, где нельзя иметь везде равного надзора и где неустройства всякого рода могут почти ненаказанно продолжаться1043.

М. М. Сперанский, наиболее деятельный сотрудник Комитета, в декабре 1829 года предложил «действие губернского правления (или лучше сказать, председателя оного, губернатора), доселе, можно сказать, почти произвольное и безотчетное, подчинить ближайшему местному надзору», предполагая усилить значение губернского правления, устроенного на коллегиальных началах1044.

Порядок надзора подробно не обрисовывался, проект Сперанского встретил оппозицию в лице министра финансов Е. Ф. Канкрина и министра внутренних дел А. А. Закревского и был отложен. Признав слабость сенатского и прокурорского надзора и несостоятельность введения наместнических округов во внутренних губерниях, Комитет не выработал согласованной программы реорганизации местного управления.

Учреждение III Отделения и Корпуса жандармов

Еще до открытия занятий Комитета 6 декабря 1826 года Николай I провел изменения в системе государственного управления. В первую очередь речь шла о преобразовании Собственной Его Императорского Величества канцелярии.

В усилении роли этого ведомства историки видят стремление монарха замкнуть на себе важные отрасли управления. К интересным выводам об истоках появления Канцелярии пришел в 1920‑х годах Ю. В. Готье, смотревший на историю государственного управления с точки зрения органичной эволюции неограниченного самодержавия в сторону конституционной парламентской монархии. Получалось, что Канцелярия «часто имеет значение первенствующего органа управления», когда

древние формы участия сословий в управлении отживают безвозвратно, между тем как до новых форм, близких к парламентаризму, еще далеко, а более усовершенствованные разветвленные органы неограниченной власти, вроде министерств и правильно организованных совещательных собраний, еще не успели получить полного развития1045.

Финский историк П. Мустонен, рассматривая расширение полномочий Канцелярии в рамках концепции «института самодержца», скорее подчеркивает уникальность этого учреждения и видит Канцелярию определенным противовесом министерской системе управления, когда «сохранение влияния самодержавия на административный аппарат можно было обеспечить» через «использование верховным правителем сети личных агентов и агентств, способных действовать в обход регулярных органов»1046.

Еще Павел I «дела управления и контроля над администрацией передавал в ведение императорской Канцелярии»1047. Александр I по окончании Наполеоновских войн назначил управляющего Канцелярией графа А. А. Аракчеева докладчиком по делам Комитета министров и Государственного совета. Тогда же в Канцелярию начинают стекаться жалобы и донесения с мест. «Генерал-губернаторы и гражданские губернаторы через Канцелярию связывались непосредственно с императором, что указывает на стремление Александра I усилить самостоятельность местной администрации от центральных учреждений, подчинив их деятельность собственному надзору»1048.

В первый год правления Николая I Канцелярия получила новое образование: 31 января 1826 года вместо существовавшей с 1796 года Комиссии составления законов было учреждено II Отделение императорской канцелярии, на которое возлагалась систематизация законодательства.

Наибольшее значение в политической жизни империи приобрело III Отделение, ведавшее делами высшей полиции. В январе 1826 года по следам восстания на Сенатской площади близкий к Николаю I генерал-адъютант А. Х. Бенкендорф представил краткую записку «об устройстве высшей полиции». Записка включала ряд общих соображений. Бенкендорф полагал наиболее существенным, чтобы высшая полиция отныне «обнимала все пункты империи», а к министру полиции «стекались бы сведения от всех жандармских офицеров, рассеянных во всех городах России». «Полиция эта должна употребить всевозможные старания, чтобы приобрести нравственную силу <…>. Всякий порядочный человек сознает необходимость бдительной полиции, охраняющей спокойствие общества и предупреждающей беспорядки и преступления», – заключал Александр Христофорович1049.

Николай I поручил Бенкендорфу доработать проект с М. Я. фон Фоком, который считался лучшим знатоком тайной полиции, возглавляя учрежденную в 1811 году Особенную канцелярию Министерства полиции1050. В результате продолжительных консультаций и доработок Николай I признал за лучшее вместо прежних министерских структур «устроить третье или особенное отделение (подчеркивания в тексте документа. – Г. Б.) при собственной Канцелярии Его Величества, которое подчинить непосредственному управлению доверенного лица», полагая, что «высшая полицейская власть, в тесном, основном ее смысле, должна проистекать от лица самого Монарха, и разливаться по всем ветвям Государственного устройства»1051.

III Отделение учреждалось высочайшим указом от 3 июля 1826 года, его кадровый состав составили служащие упраздненной Особенной канцелярии (первоначально 16 человек), в ведение III Отделения перешли агентурная сеть в столицах и перлюстрация частной корреспонденции.

Указ от 3 июля определил формальные «предметы занятий» нового учреждения, заимствованные из сферы ведения бывшей Особенной канцелярии: «все распоряжения и известия по всем вообще случаям высшей полиции», сбор сведений о сектах и расколах,