Детройтская история. Становление неформальных отношений собственности в депрессивном городе - Клэр Херберт

Детройта сталкиваются с удивительно недоступным рынком арендного жилья [Leopold et al. 2015]. Несмотря на избыток недорогой недвижимости, в 2011–2015 годах в среднем 58% арендаторов жилья в Детройте тратили на арендную плату значительную часть (более 30%) своих ежемесячных доходов, а для 37% этот показатель был чрезвычайно высоким (более 50% ежемесячных доходов) [Detroit Future City 2017: 63]. Схожая ситуация с доступностью жилья характерна и для других городов Ржавого пояса, теряющих население [Leopold et al. 2015], причем во многих таких городах еще и закрыты очереди на получение жилищных сертификатов [Tighe and Ganning 2016]. Что касается бездомных, то на 2013 год их численность в Детройте оценивалась в 22,6 человека на тысячу жителей – для сравнения, средний показатель по США составляет 1,97 [Atuahene and Hodge 2018]. Данные тенденции свидетельствуют как о высоком спросе на доступное жилье, так и о невозможности в существующей ситуации удовлетворить потребности бедных жителей городов с сокращающимся населением.

С точки зрения собственников недвижимости, в условиях высоких налогов и рынка аренды, ориентированного на лиц с низкими доходами, наиболее выгодный сценарий – приобретать дешевую недвижимость и выжимать все соки из нее: ограничиваться минимальным ремонтом и не платить имущественные налоги, пока объект не будет изъят за налоговую задолженность [Mallach 2014]. Возможность арендовать доступное жилье присутствует не всегда и/или такое жилье может находиться в очень плохом состоянии – то же самое касается и самозахваченных домов. Поэтому горожане могут столкнуться с альтернативой: либо платить за аренду обветшавшего жилья, либо незаконно – но без каких-либо помех – оккупировать жилье, которое может находиться в схожем, обветшавшем состоянии. На фото 5 представлены два дома (один из которых более запущен), напоминающие множество объектов, занятых самовольно.

Пришедшая в упадок заброшенная застройка превращается в ресурс либо для поиска жилья, либо для получения мизерного дохода от сбора металлолома (см. фото 2, на котором можно увидеть представителя этого ремесла, пробирающегося по завалам). Бедность – это не единственный мотив, побуждающий к неформальному использованию собственности в Детройте, однако в масштабах города в целом это значимый фактор. Более подробно к разнообразным мотивам, побуждающим людей включаться в неформальные отношения собственности, мы обратимся во второй части книги.

Фото 5. Два дома в Детройте, напоминающие недвижимость, которая часто подвергается самозахвату. Снимок Майкла Брауна

Муниципалитет: нехватка ресурсов и перегруженность обязательствами

Какое место в этой картине принадлежит городской администрации? Почему местные власти не вмешиваются в ситуацию, чтобы обеспечить охрану пустующей недвижимости во избежание ее несанкционированного использования, не привлекают к ответственности владельцев запущенных объектов и не сносят заброшенные постройки, угрожающие горожанам, включая людей, живущих по соседству с ними? Короткий ответ на этот вопрос таков: местные власти и муниципальные учреждения Детройта перегружены – у них мало ресурсов, а бремя ответственности за городскую недвижимость растет как снежный ком. Во многих отношениях ситуация, в которой оказались власти в Детройте, напоминает многие другие города: положение муниципалитета становится все более напряженным, для покрытия его расходов имеется мало ресурсов. В масштабе всей страны происходит неолиберализация местных органов власти – сокращение штата муниципальных работников и служб вкупе с приватизацией их функций, движимой убежденностью в том, что эффективно предоставлять услуги горожанам лучше всего способны коммерческие структуры [Hackworth 2007]. Однако Детройт и другие депрессивные города оказались между двух огней: из‑за сокращения населения уменьшается налогооблагаемая база, а следовательно, и муниципальные ресурсы, а заодно увеличивается ответственность муниципалитета за городскую недвижимость, поскольку владельцы ее бросают либо лишаются своих домов путем изъятия за налоговую задолженность. Распутать это переплетение взаимоусиливающих факторов непросто.

О плачевном состоянии Детройта наглядно свидетельствует и тот факт, что не так давно он был «удостоен чести» считаться самым крупным городом, когда-либо признанным банкротом [Farley 2015]. Банкротство Детройта стало результатом нескольких десятилетий неэффективного управления и коррупции, а также провала программ, направленных на преодоление пагубных последствий оттока белого населения и деиндустриализации, которые привели к накоплению городских долгов. Сокращение муниципальных кадров и ослабление контроля, продолжавшиеся годами, усугубили проблемы, порожденные упадком города, в особенности в области регулирования сферы недвижимости.

Возможно, отсутствие ясности в документах о правах собственности является следствием бедности горожан, низких цен на недвижимость и неформальных/нетрадиционных схем перехода имущественных прав. Однако все эти условия усугубляются недостаточным финансированием муниципалитета, который в целом неспособен обеспечивать строгость городского документооборота. На протяжении почти всего периода моей жизни в Детройте я не раз сталкивалась с ситуациями, когда выяснить, кто на самом деле является владельцем заброшенного объекта недвижимости или пустующего участка, было на удивление сложно в силу анахроничных и запутанных процессов, связанных с городской документацией. Например, еще в 2013 году сообщалось, что многие городские налоговые документы по-прежнему существуют исключительно в виде учетных карточек размером 3 × 5 дюймов47. В одном из официальных документов, связанных с банкротством Детройта, городу рекомендовалось «безотлагательно» [City of Detroit 2013: 9] подвергнуть ревизии используемые технологические платформы (включая базы данных о недвижимости и оценке)48 в целях повышения точности, эффективности и экономии средств [City of Detroit 2013: 81]. Нечеткость или неточность документов приводит к тому, что исполнение обязательств и иных задач, связанных с законным владением собственностью, становится затруднительным и затратным.

Бюджетные затруднения Детройта во многом обусловлены десятилетиями сокращения налогооблагаемой базы, происходившей по мере исхода населения и предприятий из города. Однако повышение ставок имущественных налогов с целью компенсации сокращения налоговой базы в депрессивных городах приводит к тому, что бремя растущих расходов перекладывается на жителей, которые зачастую не в силах с этим справляться. В 2011 году только 53% собственников недвижимости в Детройте платили налоги на имущество, а налоговая задолженность перед городом в том же году составила 131 млн долларов [City of Detroit 2013: 81]. Для сравнения, в 2006–2016 годах средний уровень собираемости налогов в США составлял 95%, а в таком городе, как Филадельфия, 88% [Chirico et al. 2016]. Изъятие недвижимости за долги по уплате налогов стало для депрессивных городов чем-то вроде стратегии борьбы с упадком и заброшенностью, облегчающей для муниципалитетов задачу контроля над брошенным собственниками имуществом вместо дорогостоящей и длительной процедуры его принудительного изъятия. Однако в городах наподобие Детройта налоговые взыскания оказывают негативное влияние и на людей, владеющих недвижимостью длительное время, которые изо всех сил пытаются справиться с ростом налогов и переоцененной стоимостью имущества. Теоретически процесс изъятия недвижимости за неуплату налогов в Детройте занимает три года, однако до недавнего времени жители могли иметь задолженность по налогам более семи лет, прежде чем город завершит процедуру взыскания49. Этот временной разрыв и несоответствие между декларируемыми мерами и их реализацией на местах приводит к возникновению ситуации, когда владелец недвижимости в Детройте может посчитать, что его имущество уже подлежит изъятию, и съехать, однако город еще не вступил в права собственности, и в результате объект остается без присмотра. Либо возможен обратный сценарий: иногда случается так, что город уже изъял недвижимость, но проживающие там лица об этом не знают или отказываются освободить помещение [Loveland 2016]. Иными словами, переход законных прав собственности в порядке изъятия имущества приводит к появлению безнадзорных и пустых объектов недвижимости, которые можно занять в неформальном порядке, а также лиц, которые отказываются съезжать из изъятых домов и продолжают там проживать самовольно.

Стоимость недвижимости, переданной в муниципальную собственность в рамках изъятия за долги по налогам, в Детройте чаще всего меньше, чем накопленная налоговая задолженность, подлежащая уплате [Hackworth 2014: 3]. Поэтому данная схема перехода прав собственности не меняет ситуацию с отсутствием