Детройтская история. Становление неформальных отношений собственности в депрессивном городе - Клэр Херберт

в контекст США. В центре нашего внимания окажутся уже проделанные исследования, посвященные управлению неформальным жильем, поскольку земля и территория («недвижимость», с точки зрения государства) занимают главное место как в жилищной политике, так и в моей работе о неформальном использовании собственности в Детройте. В то же время не сомневаюсь, что подобные вопросы и соображения окажутся продуктивными и при разработке стратегий регулирования неформальной экономической деятельности. Сопоставление друг с другом примеров из разных частей планеты не означает невнимания к особенностям локальных политических, экономических, культурных или правовых контекстов, которые, как убедительно демонстрируют различные исследования, имеют важное значение для понимания того, как проявляет себя неформальность (см. [AlSayyad 1993], [Ren 2017]). Напротив, мы попытаемся извлечь из этих сравнений уроки, которые можно будет применить на практике в городах наподобие Детройта, где локальная специфика, разумеется, неизбежно станет значимым фактором при выработке актуальной политики.

В этих целях я предлагаю ряд соображений, которые необходимо рассмотреть, если мы хотим, чтобы реакция на неформальность отвечала принципам социальной справедливости. В фокусе нашего внимания окажутся конкретные идеи для Детройта и других депрессивных городов, оказавшихся в столь же затруднительном положении, однако полагаю, что все эти соображения можно применить и в других контекстах. В частности, моя позиция заключается в том, что на пользу депрессивным городам пойдет реализация трех «прогрессивных» стратегий обращения с неформальностью, к которым относятся: 1) регуляторные исключения, 2) поэтапная формализация и 3) расширение представлений о правах собственности.

Управление неформальностью

Как и в случае с любыми социальными проблемами, вопрос о том, как именно власти должны реагировать на неформальность, порождает конфликтующие между собой идеи. В Соединенных Штатах расхождение между этими представлениями, как правило, происходит в соответствии с общим политическим разделением на «левых»/«правых» (см., например, [Ward 1999: 69]). В то же время сложности управления неформальностью создают трения как среди левых, так и среди правых. Левые обычно больше поддерживают социальную политику, направленную на помощь бедным. Разрешение неформальных практик вместо их криминализации или искоренения может оказать поддержку практикам выживания бедных американцев и снизить карательные риски, которые ассоциируются с жизнью людей, нарушающих закон. Тем не менее, с точки зрения левых, власти должны улучшать социально-экономическое положение бедняков, чтобы тем не приходилось опираться на неформальные стратегии экономического поведения или поиска крыши над головой и терпеть неприемлемые условия труда и жилья. С другой стороны, если допустить сохранение неформальности, то такое решение может оказаться созвучным приверженности правых ограничению функций государства – в этом случае бедным останется лишь заботиться о себе самостоятельно по мере того, как власти, все более склонные к неолиберальным мерам, отказываются от своих социальных обязательств. Однако этот подход в духе laissez-faire [невмешательства государства в экономику – фр.] не пресекает «криминальные» практики неформальных акторов и не требует от них ответственного отношения к принципу верховенства закона, хотя именно такие реакции ценятся среди правых. Иными словами, и для левых, и для правых феномен неформальности оказывается провалом государственной власти.

Аналогичные противоречия присутствуют и в различных научных интерпретациях взаимоотношений между законом и неформальностью. Например, правовед Джейн Ларсон считает, что любая «неформальность представляет собой „низовую“ реакцию на непродуктивное использование закона» [Larson 2002, 158]. Но в каком смысле закон считается непродуктивным? Эрнандо де Сото и другие экономисты в Соединенных Штатах выдвинули тезис, что неформальность порождается слишком масштабным регулированием, делающим издержки исполнения закона чрезмерно высокими, поэтому искомое решение заключается в сокращении регулирования таким образом, чтобы неформальные практики больше не нарушали закон [Де Сото 1995]. Другие исследователи говорят об обратной зависимости: неформальность возникает в ситуациях, когда присутствует острая нехватка закона и надзорных мер, в результате чего ухудшаются структуры социальной защиты и бедные (а все чаще и средний класс) вынуждены полагаться на стратегии выживания в духе самопомощи (см., например, работы [Castells and Portes 1989] и [Sassen 2006]). Эти различные понимания правовых и политических проблем неформальности соответствуют различным «парадигмам» [Fernandes 2011] или «эпистемологиям» [Roy 2005] реакции властей на распространение неформального жилья в городах Глобального Юга, наиболее заметными из которых являются наделение правами собственности на землю и благоустройство территорий.

Среди первых реакций на появление неформальных поселений примерно в 1950‑х годах124 преобладали расчистка трущоб, снос под бульдозер и принудительное выселение жителей (см. [Roy 2005], [Fernandes 2011]). В Латинской Америке это привело к массовому вытеснению бедняков с обжитых ими мест, тогда как в других регионах жителей переселяли в новое социальное жилье [Smart 2003]. После того как в большинстве стран Латинской Америки состоялась демократизация, в политике формализации преобладали две указанные парадигмы реагирования: предоставление прав собственности на землю и благоустройство. Важно не забывать, что эти парадигмы не являются взаимоисключающими, однако здесь я делаю набросок масштабных моделей, которые можно использовать для обобщений и применения в различных контекстах (например, социолог Сюэфэй Жэнь в своих исследованиях на материале Китая, Индии и Бразилии обнаруживает различные комбинации сноса и переселения, благоустройства и интеграции [Ren 2017]). Рассмотрев две эти преобладающие парадигмы реагирования, мы обратимся к более прогрессивным, нешаблонным рекомендациям по регулированию, разработанным исследователями неформальности. Представляя эти различные рекомендации, я попытаюсь их конкретизировать, обращаясь к уже предпринятым и потенциальным политическим реакциям на неформальность в городах наподобие Детройта.

Стандартизация при помощи предоставления прав собственности на землю

Формализация прав на землю обычно происходит при помощи предоставления титула собственности, когда жители получают законное право на землю/жилье, которые они занимают. Цель предоставления титула заключается не только в обеспечении для обитателей неформальных поселений более надежного владения их недвижимостью, но и в том, чтобы с помощью закрепленных прав частной собственности превратить землю/жилье, которые они занимают, в капитал. Задача заключается в следующем: этот новообретенный капитал (право собственности) должен открыть его обладателям доступ к экономическим рынкам или кредитованию [Де Сото 2004]. Однако различные исследования показывают, что бедность при таком узком подходе к формализации не сокращается, а права собственности на землю в действительности не дают жителям возможности получать доступ к кредитованию или становиться участниками рынков, а также не улучшают их перспективы трудоустройства после легализации (см. [Gilbert 2002], [Kagawa and Turkstra 2002]).

Более того, предоставление титула собственности может стать шагом к джентрификации, поскольку жители неформальных поселений после легализации своей недвижимости не защищены от давления рынка. В имеющихся исследованиях также обнаруживаются свидетельства того, что предоставление прав собственности может вести к появлению новых неформальных поселений или захватам земли, поскольку другие лица ожидают или рассчитывают на получение титула собственности в дальнейшем (см. [Fernandes 2011], [Murphy 2014]). Кроме того, процесс оформления титула собственности может усугублять гендерное неравенство, потому что в большинстве случаев юридические права на недвижимость предоставляются мужчинам – главам домохозяйств [Roy 2002]. Наконец, конкурирующие притязания на землю/жилье могут усложнять процессы оформления титула собственности и не допускать к участию в них многих жителей неформальных поселений (см. [Roy 2005[, [Fernandes 2011]). Исследователи считают оформление титула собственности узким подходом к легализации, который в значительной степени игнорирует более широкий социальный контекст и неспособен учитывать условия, которые изначально привели к возникновению неформальности (см. [Gilbert 2002], [Kagawa and Turkstra 2002], [Fernandes 2011]).

Стандартизация при помощи благоустройства

В стратегиях благоустройства применяется более комплексный подход к упорядочению неформальности, сочетающий юридическое предоставление прав собственности с улучшениями среды обитания и вложениями в коммунальные услуги, создание рабочих мест и структур общественной поддержки. Эта модель основана на представлении о том, что существуют